浅谈完善我国社会救助体系构建的思考

目前，已经初步形成以长期生活救助、专项分类救助和临时应急救助为基础的社会救助框架。从整体上讲，我国的社会救助制度正在趋于完善，但距一个科学完善的社会救助体系目标的实现，还有很长的路要走。本文探讨了社会救助体系构建过程出现的问题，进而提出了构建科学完善的社会救助体系的若干建议。

　　O　引言

　　我国的社会救助制度建设经过几十年来的探索与实践，从最初农村的五保供养制度，城市居民最低生活救助制度发展到目前的专项救助等，社会救助体系不断在完善，并取得了很大的成就，总的来说有以下几点：①国民基本生活有了初步保障。②社会救助资金有了可靠的支持。③社会救助逐渐走向法制化、信息化。④以最低生活保障制度为核心的社会救助体系初步形成。

　　1　我国社会救助体系存在的问题

　　我国已初步确立了以城乡最低生活保障制度为基础，以农村五保供养制度、灾害救急制度、医疗救助、流浪乞讨人员救济为主要内容，以住房救助、教育救助、司法援助制度相配套，以临时救助制度为补充并与慈善事业相连的社会救助体系，是在各救助项目综合的基础上逐渐发丰富并最终确立的，在保障困难群众基本生活、确保群众分享改革成果等方面发挥着重要的作用。但由于确立的时间较短以及相关配套措施不完善等，在实践过程中还面临着一些问题。

　　1．1城乡低保基础不牢固，救助项目衔接不足。由于现在的农村低保还未能纳入中央财政预算，由以前的农村特困救助向低保的转型压力都落到地方政府的身上。一些财政薄弱的地区只能是“有多少钱办多少事”，导致低保制度推行缓慢。同时由于缺乏规范的操作规程及管理上缺乏约束机制等原因，个别地方占用、挪用救急资金的现象较严重，给农村低保带来了消极影响。城市救助中人均收入高于低保标准而低于当地最低工资的相对贫困人数还没有得到有效救助。在以住房救助、教育救助、司法援助制度相配套的措施上，由于各部门管理的分割，救助项目无统一衔接，互相推诿的情况时有发生，造成大量因疾病、教育、住房等致贫家庭无法接受救济的现象。

　　1．2社会救助理念存在偏差。我国传统文化将救助看作是“施恩戴德”的恩赐行为，救助者以仁者自居，而受助者则更多报以感恩的亏欠心态。一方面使贫困者在需要救助时难以启齿，不敢维护公民的受助权；另一方面使一些救助人员忽视自身责任。在一些基层救助工作中，许多救助人员认为所谓社会救助就是逢年过节上层领导对贫困家庭的慰问，这种思想偏差造成大量救助工作没有被正视，无论是对受助者的权利保障或是对社会救助体系的建设都很不利。

　　1．3社会救助资金来源渠道窄，社会慈善事业发展不足。我国社会救助资金目前主要来源于政府公共财政，社会捐助比例较小。我国贫困人口数量多以及贫困原因的多样性，尤其是农村地区贫困人群分布的复杂性，使得以政府为唯一救助主体的作用有限，从客观上决定了民间慈善组织在社会救助中的作用。而现阶段政府与慈善机构责任的模糊，政府对民间慈善组织的行政化干预抑制了我国慈善组织自身的建设与发展，对整个社会的慈善环境与社会救助体系的完善都是不利的。
1．4救助资金投入不足，救助水平偏低。①救助资金投入仍不足。目前，我国财政用于社会救助方面的资金比例约占全部支出的5．48％，而埃及是11．97％，泰国是7．24％，马来西亚是7l20％。与发展中国家相比，我国财政用于社会救助方面的支出比例明显偏低。我国社会救助资金占GDP的比例更是不足02％，低于越南、蒙古等周边发展中国家，属于世界上社会救助资金投入比例最低的国家之一。②救助水平仍偏低。根据民政部2009年发布的统计公报显示，2008年全国城市平均低保标准为每人每月205．3元，低保对象月人均补助为141元；全国农村平均低保标；隹为每人每月82．3元，月人均补助为49元。虽然这一标准较前几年在逐渐提高，但仍远低于当年的城乡居民平均消费水平。

　　2　构建科学完善社会救助体系的建议

　　2．1确立科学的救助标准改变现行救助水平低，覆盖面窄的问题，就要确立科学的救助标准。救助标准的测量应从静态和动态两方面为依据。在静态的测量方面，应以社会平均收入为基础，以各地城乡居民人均可支配收入和支出，家庭人均收入和支出等为参数，确立最低生活保障标准。在动态的测量方面，应根据人民生活水平的变动和物价的波动以及家庭支出等情况，每年进行相应调整。要因地制宜，不同地区、不同时期实行动态花的救助标准，切实保障困难群众的基本生活。

　　2．2进一步扩大救助形式除了实物与现金救助外，还应扩大救助形式：①发放代金券。主要表现于向受助者发放只能用于满足某种特定需求的代金券。如现阶段各地创办的“慈善超市”等，代金券的救助形式可避免现金援助方式下可能被挪用的现象，因而此救助形式发展迅速。②以工代赈。以工代赈不仅体现在灾害救助中，还适用于一般性社会救助。主要表现为苦难群众提供相应的公益岗位或其他工作岗位。⑧公共服务外包。一些需要救助的对象可能需要相应的生活服务，政府通过购买服务的方式来满足其需求。一方面须通过政府买单的形式使相应民间组织给予老年人、残疾人、流浪儿童服务救助，另一方面则要大力发展社会慈善力量。

　　2．3合理分担救助资金①在垂直分担方面，建立中央主导下的地方分责制。一是加大中央财政收入，尤其是尽快将农村低保资金纳入中央财政预算。二应减轻基层尤其是县、乡级负担，适当将负担转移至省、市级。②在平行分担方面，应改变同级政府间责任不均和低财政收入政府可能需要承担更多责任的问题，一是创设社会保障税，政府收税，建立专项社会保障基金，统一调配。二是中央应继续加大对东西部贫困地区政策倾斜，真正体现社会救助作为二次分配的意义，缓解地区差异与贫富不均带来的问题。

　　2．4大力动员社会力量在社会救助中，加大政府部门与民间组织的合作。政府部门更多体现的是法定与主导的责任，民间组织更多体现的是道义与补充的责任。要真正既体现双方的责任，又使两者更好的结合，则要做到：①政府部门在直接提供财源的同时，也应采用间接方式，如税收杠杆的调节向提供捐款的高收入者或组织减免税收，鼓励个人及企业以自命名的方式设立基金会，以激发救助的恻隐之心。②政府部门应发挥主导作用，只要出现需要救助的事由，政府应毫不犹豫地承担责任，不应先等民间救助时再承担责任。

　　2．5完善社会救助立法社会救助立法解决的是社会救助的定性与定位问题，政府责任问题，公民的社会救助权利问题等。现阶段只有最低生活保障制度上升到了法规规范的层次，因而立法问题则成为当务之急。①加快推进《社会救助法》的立法工作。目前《社会救助法》的草案虽已在审议当中，但关于具体法案内容还出现了许多争议，对这部法律应该更多对确立政府和公民的权利和义务关系作出规范，所规范和调整的法律关系应是政府对公民的社会救助责任和公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下从国家和社会获得社会救助的权利。如果更多注重于将救助工作的细节统统纳入这个“筐”中，实际会使法律中有歧义的地方增多，加大社会救助立法难保险、慈善力量息息相关，在完善《社会救助法》的同时，相关法律条款如《社会保险法》、《慈善事业法》以及商业保险的立法等都应该给予重视并相关联。

　　真正科学、完善的社会救助体系不仅在于制度的完善，法律的规范，更在于政府真正体现其服务于民的执政责任，民众发挥其主人翁的精神，呼唤全社会的良知，激发整个大家庭的互助氛围，来共同编织好这道安全网。