浅析政府应对公共危机的“危机”＿＿以北京“病猪肉”谣言短信事件为例

谣言短信危机是信息社会中一种新型的公共危机。其显著特点是新传媒参与公共事件。这对于新时期政府能力和公信力提出了挑战。“病猪肉”谣言短信事件作为典型案例。暴露出政府危机管理中信息获取能力和危机公关意识薄弱、公共信息发布机制缺失以及政府公信力走低。因此，建立“公众本位”的信息收集发布机制、信息发布的法律规范体系和现代服务型政府的危机应对模式是政府应对此类危机的重要议题

　　论文关键词：公共危机；公共信息；危机公关：服务型政府

　　一、案例：“病猪肉”谣言短信事件

　　(一)“瘸猪肉”谣言的传播与社会怒慌危机
　　2007年1月12日，一条手机短信在北京地区开始传播，内容是：“近期暂时不要食用猪肉，目前部分猪肉携带一种化脓性脑炎病毒，北京所有医院刚开完会。”1月13日该条短信传播大规模爆发。
　　2007年1月15日，巳被北京国家多部门澄清的“谣言”短信由北京“流传”到了上海。短信的具体内容是“这两天暂时不要吃猪肉，现在猪肉携带一种化脓性脑炎病毒。北京所有医院刚开完会。请转告你关心的朋友。”
　　据媒体调查，在谣言通过短信集中传播之前，“猪肉携带病毒”的消息已在北京周边流传了十余天时间。在短信谣言爆发前，北京有媒体报道在通州发现病猪肉，随后，民间开始盛传，通州有一批猪肉携带化脓性脑炎病毒，已经流人市场，另有传言病猪来自河北。八里桥批发市场猪肉交易厅管理员称，在政府辟谣之前，民间谣言传了至少半个月时间。另据媒体报道，政府辟谣后仍有民众在转发谣言短信，并表示不清楚政府已经对此事辟谣。

　　(二)政府应对谣言危机的措施
　　2007年1月13日北京“病猪肉”短信谣言传播大规模爆发后，北京市卫生局通过电视台晚间新闻澄清：北京没有发生由于食用猪肉而引起的任何疫情，手机短信内容不实。北京市卫生局卫生宣传中心马彦明表示，在他接到朋友的短信问询之前，并没有接到北京所属地市的通报。
　　1月17日，国家食品药品监督管理局食品安全协调司司长表示，手机短信内容不符合客观事实。同时，北京市农业局副局长刘亚清肯定地表示“猪化脓性脑炎”一病在北京根本不存在，这种谣言是没有任何科学依据的，北京市为保证上市的动物产品安全，各级兽医部门都在实施严格监管，不存在来自周边地区的病死猪。
　　北京市疾病预防控制中心副主任贺雄从流行病理等方面驳斥“病猪肉短信”说。医学上没有资料表明食用猪肉会导致人感染脑炎。
　　同日，北京市工商局通过媒体发布消息，宣布自2006年12月5日开展针对非法鲜肉交易“零点行动”以来，在所有进京路口、大型批发市场周边、部分城区路边共查扣未经检疫或手续不全的猪肉约28828公斤，但尚未发现病死猪肉。北京市公安局也公开对此前“病猪肉”谣言短信最高可判刑5年的媒体报道进行驳斥，表示对于这次“病猪肉短信”事件，北京警方没有专门追查，因为这条短信只是市民亲友之间的善意提醒，没有明显证据表明有人在故意造谣生事。

　　(三)政府应对谣言危机的“危机”
　　2007年1月13日北京卫生局通过电视新闻澄清事件后，此次北京“病猪肉”谣言危机基本平息。由此可见，作为公共卫生主管部门的北京市卫生局在危机发生后的反应较为迅速及时，但从中也可以发现事件相关的各级政府在应对谣言危机的过程中的不足之处。
　　1．局部地区早有流言，基层政府反映迟钝。在谣言通过短信集中传播之前，“猪肉携带病毒”的消息已在北京周边通州地区流传了十余天时间，但基层政府反映迟钝，并未及时掌握到公共舆论，没有在第一时间向公众澄清事实。而致以讹传讹使整个北京地区陷入流言恐慌之中。
　　此次事件辟谣始于政府高层负责人收到朋友间的短信询问．而非地方政府的正式报告。基层政府反映迟钝、或者没有意愿反映和各级政府之间信息流通不畅等因素．导致政府只能在恐慌已经大规模爆发后被动应对。错过处理危机事件的最佳时间。
　　2政府已经辟谣，仍有民众未得知辟谣的消息。在政府公开辟谣后。北京市部分民众仍未得到辟谣的消息，继续善意地传播谣言短信。北京市政府辟谣几日以后谣言短信再传上海，这从另一个侧面反映出政府在应对危机事件的过程中传统的信息发布机制的效能走低，而且各地政府之间信息网络的沟通性和协调能力不强。应对危机的公共信息没能及时有效地在全国范围内通达。
　　3．政府辟谣后，恐慌仍有残余。在北京市政府辟谣后，根据市场调查的结果，北京市民众仍然不敢食用猪肉，并且网络上出现了质疑政府辟谣信息的帖子。危机过后恐慌尤存的现象，可以看出政府发布信息应对危机的过程并未取得公众的充分信任，从本质上暴露出政府公信力在此次危机事件中的折损。
二、政府缘何在谣言面前陷入危机——公共管理的视角

　　以公共管理的视角审视此次谣言短信危机事件和政府应对危机的全过程，此次危机的实质是社会转型期危机频发状况下的政府信任危机。政府在公共管理过程中信息搜集与发布机制不畅并且欠缺危机公关意识，直接导致政府在危机面前公信力降低。

　　(一)社会转型期危机频发与新传媒参与公共事件
　　根据国际社会发展规律，当一个国家或地区的人均GDP处于1000美元至3000美元发展阶段时，往往是经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期。我国目前正处于高速发展和社会转型的时期，也是危机频发的时期。近年来，随着生活水平的提高，人们对于食品安全等议题的关注也明显提高，加之频发的苏丹红、福寿螺等食品安全事件，使得民众在社会心理层面上对于食品安全的话题更为焦虑。食品安全问题在现今社会环境中的易感性是这场“病猪肉”谣言危机发生并迅速扩散的重要原因。
　　值得注意的是，社会发展过程中手机和互联网等新媒体已经涌现并参与到公共事件扩散和公共信息传播之中。这使政府危机管理的时间压力和公众压力都空前增加．对于新时期政府危机管理提出了严峻的挑战。在这种情况下，若政府不能够快速对危机进行反应．则可能陷入危机管理的被动地位，丧失对社会的动员能力。传统社会中谣言的传播主要集中在人际间的口头传播形式，而信息时代里不断涌现的各类新媒体，逐渐打破了大众媒体“点对面”传播的传统格局。手机凭借着“点对点”的传播特性，比传统媒体的权威发布更容易通达一般受众，使得人人都可以成为“信息发布者”，在手机拥有者之间构成一个“公共信息圈”。根据信息产业部公布的数据，截至2007年2月底，我国的移动电话用户数已达4．74亿户，互联网使用人口过亿。
　　手机和互联网的普及，意味着我国个人的信息来源途径增多并且信息传播的速度在加快，政府已不能够像以往那样控制信息传播速度。符合公众期待和偏好的信息可以通过手机短信、BBS、QQ和博客等形式的“信息高速公路”迅速传播，传播的速度之快、范围之广、影响之深是以前无法想象的。在此次危机事件中，手机作为“第五媒体”在社会危机诱发和社会恐慌扩散过程中的作用可见一斑，而此次危机即使没有依托手机传媒，也会通过其他传媒扩散。由此可见，社会发展过程中信息载体的多样化对政府危机管理能力提出了更高的要求。

　　(二)政府危机管理中信息获取能力与危机公共意识的薄弱
　　现代政府抗风险能力表现在预防、控制和消除公共危机的各个环节之中。在危机突发期，政府危机管理的核心就是掌握信息的主动权，其中特别要求政府在危机早期及时获取信息。在“病猪肉”谣言危机应对过程中，作为谣言内容涉及地的通州基层政府在危机早期并没有关注到民间流传的病猪肉谣言，对个别媒体的报道也没有及时澄清。正是基层政府对于信息舆论的敏感性和获取能力的不足，才使得谣言得以通过非正式途径在社会上呈规模效应模式传播，最终导致区域性社会心理危机。
　　政府危机管理过程中信息获取的能力强弱还受到其自身危机公关意识的影响。危机，可以分解为“危险和机会”，危机是对政府能力的考验，也可以成为政府树立良好形象、提高民众信任度的契机。与日常的公关相比，危机公关具有很大的时间压力和公众压力．因为，它要求政府运用各种传播手段，向公众提供真实及时的危机事件信息，满足公众在危机中的信息知情权，从而赢得公众对政府的理解、支持和配合，实现“转危为机”。“病猪肉”谣言危机折射出我国基层政府的危机公关意识仍然停留在传统治理模式的思维定势之中，即政府倾向于控制信息，存在着信息发布的“官本位”意识。目前，在地方政府的意识中仍将公共危机与政绩上抹黑相联系，因此，常常采取对上级政府和公众封锁信息或者躲避等消极政策来应对危机。此种危机公关思维模式限制了政府在第一时间动员所有的传播资源去应对和处理危机，错失了进行危机公关的最佳时期。在媒体介人的情况下．将导致政府陷人更为棘手的公共关系危机之中，破坏政府形象。

　　(三)公共信息发布机制缺失
　　谣言短信危机发生的一个重要原因是传统的公共信息发布机制之下，政府信息不够公开透明，公众缺乏正式且便捷有效的信息渠道。
　　信息不对称是政府与公众之间关系的突出特点。在传统政府治理模式下，如果政府不主动公开信息，公众就难以获得政府所控制的公共信息。现代信息传播的速度和广度与传统社会完全不同，如果政府在公共危机发生后不能及时提供信息或者提供的信息不能满足人民的愿望，人们可以通过许多非正式渠道寻找信息，这样谣言或虚假信息的产生和传播就不可避免。在“病猪肉”短信谣言风波之中，恐慌中的公众之所以会轻信谣言短信并且转发短信来提醒亲友．正是因为在我国现行的政府信息发布机制中，公众没有正式的途径来获取公共危机相关信息，当谣言产生也没有正式的渠道核实信息，只能根据经验对信息作出判断。
　　政府辟谣后，一些民众仍在传播短信并表示并不清楚政府已经辟谣。这说明政府通过媒体发布辟谣消息的信息发布形式并没有使全部公众及时有效的得到辟谣信息，凸现出传统的政府信息发布机制已经不能满足当前信息载体多样化社会中公众对信息的需求。
　　公共信息发布机制的欠缺还表现在全国范围内公共信息的交流渠道不通畅．各地政府之间信息网络的沟通性和协调能力不强。当北京市政府辟谣几日后．“病猪肉”短信再次在上海引起恐慌．从中可以发现我国目前对于公共危机信息的发布尚不具备全国性的信息发布平台，应对危机的公共信息没能及时有效地在全国范围内通达。信息传播的地域性增加了各地方政府应对公共危机的成本。
 

　(四)社会心理危机与政府公信力走低
　　谣言存在的基础是人们希望对事件本身有进一步的了解并希望对隐约感到的威胁做出反应。谣言的流传是公众在社会情境下对“不确定性”的应激反应。谣言短信危机表层上是社会心理危机，而更深层次上则是政府信任危机。进一步而言，现行的制度保障和政府相关部门并没有为民众提供事件相关的确定性信息。
　　没能让民众充分信任。在此次病猪肉谣言短信危机中。即便公众对短信的内容存有怀疑，但仍然出于善意的提醒将短信转发给亲友；即使当政府官员和专家纷纷辟谣后，北京市的民众仍然不敢食用猪肉。这直接显露出目前我国社会公众自身安全感的匮乏。而这其中的直接原因是政府失信。
　　民众安全感的缺乏与近年不断发生的食品安全危机中政府不诚实的做法有密切的联系。近年所发生的许多重大食品安全事件很多都不是由质量监督等部门主动公布出来，而是在媒体披露以后，相关部门才进行危机应对。作为市场监管的有关部门，其危机反应能力和信息发布的速度往往滞后于媒体，比如苏丹红、福寿螺等事件。民众从媒体而非政府的正式途径获知信息时，政府的公信力已有折损，加之频频曝光的政府瞒报信息的行为，公众在数次经历政府不坦诚的体验后，也就丧失了对政府的信任，使政府在公共危机中陷人更为棘手的信任危机之中。
　　政府公信力的走低不仅仅体现在民众会相信谣言，而仔细分析谣言短信的语言结构，也足见政府在民众心目中的负面形象。短信的结尾句“北京所有医院刚开完会”是整个短信之所以被民众广泛相信的关键句，它增加了谣言短信的神秘感，而如此带有神秘性的消息恰如符合公众长期以来心理认同中政府信息不公开的负面形象。谣言短信满足了社会心理的预期，因此，民众才会盲目相信这样的“内部消息”和“小道消息”的真实性。．

　　三、谣言止于公信力——政府如何应对谣言危机
　　
　　谣言短信危机是信息社会中公共危机的一种新的类型。综观2007年已经发生的各类公共危机事件，“广州禽流感”、“海南香蕉SARS病毒”、“股市社论事件”和“太湖水致癌”等等一系列以手机短信为传播载体的公共谣言危机频频发生．“病猪肉”谣言短信危机是其中的一个典型案例。
　　我国社会正处于高速发展时期．伴随着社会复杂性和不确定性的增加，人们对未知威胁的恐慌与日俱增．社会心理性的公共危机发生的可能性也显著提升。政府若应对失当，则不仅不能平息社会恐慌，而且还会使自身公信力流失，陷人政府自身公共关系危机之中。
　　基于对上述典型案例的剖析．提出政府应对此类公共危机的三方面对策建议。
　　
　　(一)建立“公众卒本位”的公共信息收集和发布机制
　　作为地方基层政府，要充分保持对信息舆论的敏感性，提高信息处理能力，以最快的速度从掌握的信息中分析出社会公众的需要，制定出科学适当的危机公关策略。其中最为重要的是在危机发生的初期，有效地搜集信息。并及时针对社会中不确定性事件，以政府为主导发布有效的信息，在第一时间主动向公众发布事件的全部真实情况，以取得公众的信任。发布信息的形式可以依托多种新媒体的力量，以期在最短时间内消除社会恐慌。各地区和各级政府之间依托电子政务模式建立信息沟通的平台，使权威信息及时地通达政府内部各级系统以及横向各部门，避免危机向更大范围内扩散，降低应对危机的行政成本。
　　现代公共行政精神的核心就在于诚实和负责。我国现行的政府信息发布机制是以“官本位”为核心。很多信息被定义为“内部文件”、“内部资料”和“内部情报”等等。这不仅严重影响了政府信息公开．而且是对公民知情权的侵犯。因此，必须转变“官本位”的治理理念，建立“公众本位”的公共信息发布机制，“以公开为原则，不公开为例外”，满足危机发生时公众对于信息的需求，打破谣言，消除恐慌。

　　(二)建立公共信息发布的法律观范体系
　　公共信息搜集和发布机制必须要有相应的法制保障才能够有效地运转。没有法规制度的保障，信息公开往往只能流于形式。因此，除依托技术手段建立公共信息发布机制外。还要通过完善应急管理信息公开相关立法，对信息公开的范围、信息公开的具体行使程序、公开信息的保障以及政府未公布信息应当受到的责任追究等方面做出细致且可操作性的规定．严格规定隐瞒、截留、删改、夸大、臆测、缓报、谎报人员的法律责任。
　　通过立法增加政府隐瞒信息的成本。以期有效地约束政府行为，保证政府应急信息公开透明。更进一步而言，信息公开立法也是公民知情权的重要保障。通过法律权威重塑法治政府的信用是提升政府公信力的重要支撑。

　　(三)建立现代服务型政府的危机应对模式
　　谣言危机是对政府公信力的直接挑战。危机中若要重塑政府形象并且提升政府公信力。还需转变政府治理观念和模式，建立现代服务型政府危机应对模式。
　　服务型政府的危机应对与管制型政府的不同之处在于其以公众的需要为核心价值观。服务型政府不仅仅要求政府主动发布信息，还需要通过信息咨询来服务于公众对信息的所需，即建立公共信息咨询体系。如设立专门的网站以及信息咨询热线来回应公众的疑问。换言之，也就是要求政府不但开辟出正式的信息发布渠道，同时也应为公众提供主动获取公共信息的正式渠道，重视公民参与。如此当危机来临时，首先公众不会再对内部消息迷信，其次公众会理性的选择通过正式渠道核实信息，这样就避免了一场社会恐慌的发生。
　　除却满足公众的信息需求外，同时服务型政府治理模式也要求政府充分关注转型期社会心理层面存在的诸多问题。从这个角度出发。政府危机应对模式中应加入心理救治的体系，对公众在危机突发状况下面临的心理问题进行疏导。这对于处于危机频发期的社会尤为重要。
　　总而言之，建立现代服务型政府治理模式。通过各种信息发布和信息服务机制的建立，让公众获得安全感，培育公共理性，不仅是应对转型期频发的社会危机的制度保障，也是提升政府公信力的重要议题。