浅谈村民自治的法律制度缺陷

农村的稳定和发展是整个中国稳定发展的基础，农村基层民主的发展和农民民主权利的保障，也是中国民主建设和人权事业发展的重要课题。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施，标志着村民自治制度在我国正式确立。但是，由于缺乏制度方面的本国历史经验可资借鉴，使得在实施村民自治的过程中出现了一些问题。本文试图从法律制度层面上对当前村民自治中出现的问题进行分析。并提出完善我国村民自治制度的建议。

　　1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施，标志着村民自治制度在我国正式确立。由此可见我国已经为村民自治的发展制订了法律法规．其立法精神也是十分明确的旨在为发展我国的基层民主保障我国农民的民主权利，但是在现实中，村民自治仍然面I缶着一系列的问题，民主选举遭受干扰，民主决策实施困难，民主管理环节薄弱，民主监督弄虚掺假。归咎其原因，本文主要从我国法律制度存在的缺陷来进行分析．并提出建议。

　　一、我国村民自治的法律缺陷

　　1．对村民自治程序规定存在缺陷。作为民主自治重要组织形式的村民代表会议、村民会议制度还未建立或很不规范；还没有制订发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济及精神文明建设的规划和计划；村级财务制度、村民参与民主监督、村委会加强自身建设等尚无章法，缺乏制约机制，或者制度虽已经写在纸上，但落实乏力：与推动民主法制密切相关的自治章程普遍没有制订，“自治”形同虚设；村务公开和上墙的制度及村规民约多数是几年前订立的，未作相应修改。某些规定已过时。个别条文与现代法律法规相抵触。修订后的《村组法》规定实行村务公开制度，尤其强调了财务公开的内容及公开的时问，但《村组法》只规定了村务公开的原则要求、内容范围以及不及时实行村务公开或公开内容不真实的法律责任．而关于村务公开的程序、方式及怎样保证公开的真实性等问题，规定不详。当然，这些具体问题是不能苛求于法律的，应在实践中加以具体化。在这方面，河北省的做法值得借鉴。他们制定了“五规范一满意”的村务公开标准，按照这个标准，群众对林委会的施政不再是“雾里看花”，真正做到了“让群众明白，保干部清白”，保证了村务公开真实有效和村民自治的健康发展。

　　2．对于乡村关系定位含糊不清。《村委会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这虽然从原则上规定了乡镇政府和村委会的。指导——协助”关系。而不是领导与被领导关系。但总的说来，这些规定都过于原则，难以操作，既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法，也没有明确规定协助的范围和形式。翻在全国各省人大制定的《村委会组织法》实施办法中，只有辽宁、黑龙江、湖北和新疆四个省、自治区明确列举了乡镇政府的具体指导事项。其他省、自治区和直辖市只是对《村委会组织法》第四条规定的简单重复或略作补充，甚至有的省出台的实施办法中根本没有规定乡镇政府与村委会关系的专门条款。唧糊不清的法律规定客观上给予了乡镇政府巨大的自由裁量权，使乡镇政府能够以指导为名对村委会的正常工作加以干涉，损害村委会的自治权益。要防止乡镇行政的制度侵权。就必须提供更为完整的《村组法》执行与操作的制度安排。
3．两委”缺少必要的运行规范。从和乡村关系密切相关的村委会与村党支部的关系来看。现有法律制度同样也未能明确划分村委会与村党支部的职权范围。有关规定多是模糊、定性的规定，缺乏可操作性。《村组法》规定：“中国共产党在农村的基层组织。按照中国共产党章程进行工作。发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这实际上是以国家基本法律的形式。明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。但在实践中。村党组织与村民自治组织的协调仍是一个尚待解决的问题。因为《村组法》只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责．具体的有操作性的方式方法仍需在实践中不断探索、总结和完善。党章规定：“党的领导主要是政治、思想和组织领导”。党要“积极支持人民当家作主．切实保障人民管理国家事务和社会事务．管理经济和文化事业的权利。”《村民委员会组织法》规定，村委会“是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。那么村党支部对村委会和其他村级组织如何进行政治、思想和组织领导?以何种方式实现领导核心地位?对于一个具体的村庄来说．什么样的事情应该由村支部决策什么样的事情应该由村委会决策?决策的程序如何实施?如何体现党支部的领导核心作用?产生问题以后应该如何追究责任?等等．这一切问题。都缺乏可操作性的规范。因而在实践中必然会造成“两委”关系的摩擦。据中共湖北省委组织部等单位对l11个村的调查，村委会和村党组织关系紧张的有13个，占l1．8％。由于关系紧张，两套班子、两套人马，各定各的调，各唱各的戏，内耗严重，难以形成合力。

　　4．惩罚性制度脱节。任何一项完整的制度都应该由规范性制度安排和惩罚性制度安排两部分构成，《村民委员会组织法》作为保障国家农村基层民主政治制度的基本法律。应具有法律的严肃性和强制性。但该法虽然规定了法律主体应该怎么做，但缺乏相应的法律责任追究作为实施的保障。比如，只粗略地规定了乡村的“指导一协助”关系，没有规定村委会不履行义务应受到何种制裁：它也没有规定乡镇政府侵犯村民的自治权，应承担什么责任，村民应当向哪个部门寻求保护和救济。再如，村党支部领导核心作用如何发挥，也无相应的保障。由此，在村民自治的实践中，一个突出的问题就是违了法怎么办?应该承担什么责任?由谁来查处?如何作出处罚?由于法律法规只作了一些原则性的规定。致使实际工作中一些明显的违法行为得不到及时的处理。这也是近几年村民群众集体越级上访大量增加的一个重要原因。此外，《村民委员会组织法》第16条对村民的罢免权作了规定．“本村五分之一以上有选举权的村民提名。可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议．投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。该条款的立法本意是让村民能慎重而稳妥地行使罢免权。但该条款太过慎重和稳妥．以致村民几乎无法行使罢免权这一最重要的监督权。应予适当调整。

　　二、针对法律制度的缺陷提出建议

　　一方面，政府应遵循依法建制、农民参与、综合配套、便于操作的原则、途径调查研究、经验总结、制度固定等主要程序，将农民在实践中创造且行之有效的做法提升为法规、规章，尽快制定出《村民委员会组织法实施细则》《村民委员会选举办法》《村务公开规定》《村民委员会成员行为规范》《村民民主议事和民主监督规则》等规范性法律文件，使农民民主自治有章可循。使宪法和基本法赋予农民的各项民主权利真正得以实现。另一方面。基本制度需要系统的程序规定支持。因此，制度的主体框架建立后。还需要一系列技术性和程序性设计来加以充实。村民自治如同任何其它制度一样。如果缺乏各种技术性制度的支持。就很难得以不断完善和巩固。村民自治规范化、制度化建设．特别要加强农村基层民主的程序性法律的建设，建立完善的村民自治制度体系。从法律上明确界定农村社会权力结构．明确规定村委会选举的程序、规则、职能和任务。以及对村委会进行监督的主体、程序和内容。尤其是村民会议、村民代表会议、村务公开等制度的建设。在加强法制建设的同时。还应加强对村民自治的法制监督，特别是司法监督。另外，在村民自治规范化、制度化建中，还应对乡村关系、两委职责作出明确的规定与划分。