试论我国大众传播法制建设的基本经验

大众传播法律制度是我国社会主义法律制度重要的组成部分。它由两大部分组成，一是保障大众传播活动中公民、大众媒介正当行使表达自由的法律制度；二是对表达自由进行合法性、正当性限制的法律制度。在未来的大众传播法制建设中，我们应该积极培育良好的法治环境；加强对大众传播领域里表达自由的保障；遏制大众传播活动中公权力对表达自由的侵害；促进大众传播领域中政策的法律化。

　　论文关键词：大众传播；法律制度；基本经验

　　十七大报告提出了“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”的战略目标，同时又提出“要积极发展新闻出版、广播影视、文学艺术事业，坚持正确导向，弘扬社会正气，加强网络文化建设和管理，营造良好网络环境。”这两者的契合点就是要在我国的大众传播领域推行依法治国基本方略，就是要加强我国大众传播领域的法制建设。而要解决这个问题，研究我国大众传播法律制度的现状以及总结建国以来我国大众传播法制建设所取得的基本经验具有重要的理论和实践意义。

　　一、我国的大众传播法律制度

　　大众传播是指职业传播者和传播机构通过大众传播媒介(如报纸、书刊、广播、电视、电影、网络等)向大众提供信息、知识、观念、娱乐等的过程。@大众传播法律制度是指现在正在发生效力的所有调整大众传播活动的法律规范的总和。大众传播活动涉及国家政治、经济、文化等社会生活各个领域，决定了大众传播法具有广泛的法的渊源，是跨宪法、行政法、民商法、刑法等多个法律部门、涉及多种法律文件的法律规范的集合体。总的来说，不管大众传播法律制度的复杂程度如何，其都由两大部分组成，一是保障大众传播活动中公民、大众媒介正当行使表达自由的法律制度；二是对表达自由进行合法性、正当性限制的法律制度。
　　建国以来，特别是改革开放以后，我国对大众传播媒介的立法虽然比较零散，缺少专门立法，但已基本形成以宪法为核心，包括相关法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章等在内的大众传播法律法规体系，社会主义的大众传播法律制度基本建立。

　　1、为大众传播活动中表达自由提供保障的法律制度
　　表达自由的保障是指为表达自由提供某种法律保护使其不受侵犯和破坏。表达自由作为人的一项最基本的宪法权利，应该受到法律的保护，已经成为国际组织、世界各国的共识。世界各国对表达自由所提供的法律保障大致包括宪法保障、立法保障和司法保障。宪法保障分为直接保障和间接保障。直接保障就是宪法明文规定不得通过任何立法来限制表达自由，并在实践中通过司法判例和制定非专门性法律来保障，这以美国联邦宪法为代表；间接保障就是宪法原则性地规定保障表达自由，但又规定了限制表达自由的例外情况，并允许制定专门性法律来限制表达自由，这以现行联邦德国基本法为标志。立法保障包括制定特别法进行保障以及在一般性法律中予以保障。司法保障主要是指世界各国在行宪、司法实践中通过总结各种司法原则提供的对表达自由的保障，如禁止事先约束原则、绝对主义原则、优先地位原则、双重基准原则、内容中立原则、较少限制手段原则、禁止法律模糊和限制过宽原则等等。
　　我国现行法律对表达自由提供了一定程度的保障。我国现行宪法对表达自由的保障属于间接保障，并且将对不同表达行为的保障规定在不同的条文中。我国现行宪法没有使用“表达自由”的措辞，但表达自由内含于宪法的第35条等条文中。行宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这是我国现行宪法对表达自由进行保障的最一般、最核心的规定。同时，现行宪法还规定，公民享有通过大众传播媒介对国家机关和国家机关工作人员的批评和建议权(《宪法》第4条)，以及利用大众传播媒介进行科学研究、文艺创作和其他文化活动的自由(《宪法》第47条)。
　　立法方面的保障没有制定诸如《新闻法》、《出版法》等特别法，在一般性法律中，除《著作权法》提供对大众传播活动中基于创作作品和基于传播作品而享有的表达自由权利提供保障外，其他涉及大众传播活动的法律对表达自由的规定多为限制性的。在司法保障方面，由于我国现有司法体制下法院不能直接援引宪法条文作为判案依据，又缺乏对表达自由提供保障的特别立法，使得司法保障比较模糊，不够细化。

　　2、对大众传播活动中表达自由进行限制的法律制度
　　表达自由是一种相对权利，世界各国对表达自由的限制一般通过3种途径进行：一是在宪法中对表达自由的限制进行原则性的规定；二是通过立法、法律的适用来限制表达自由，设定法律界限；三是行政限制，行政部门以各种规定制度和行政措施来限制表达自由。限制的种类包括：事先约束，事后惩罚，准人限制，内容限制，地点、时间、方式和对象限制，其他附带限制。
我国对大众传播活动中的表达自由进行限制的法律制度已相当完备与成熟。首先，我国宪法第5l条规定，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。这是我国现行宪法对大众传播活动表达自由进行限制的原则性规定，也是对大众传播活动表达自由进行立法、司法、行政限制必须遵守的原则和最高规范。其次是立法、司法限制我国立法机关至今仍没有制定专门的大众传播法，而对表达自由进行限制的法律规定散见于《民法通则》、《刑法》《保守国家秘密法》等法律中。司法机关根据这些法律规定在具体适用法律的过程中，通过调整表达自由与国家安全、国家秘密、公正审判、公序良俗以及名誉权、隐私权、肖像权等私权利之间的冲突平衡，来实现对大众传播活动中表达自由进行限制的目的。
　　最后是行政限制。我国对大众传播领域中表达自由进行行政限制主要是通过行政机关制定行政法规、规章、规范性法律文件以及政策来进行。这种行政限制主要包括以下几个方面：
　　第一，媒体准入限制。我国媒体准入实行许可制，任何单位和个人如果想从事媒体活动，必须经国家媒体管理行政机关批准，取得相应资格后才能进行。
　　第二，内容限制。对大众传媒传播内容进行限制是世界各国大众传播法律规范的通例。我国在规范出版物、广播电视、互联网等的行政法规、规章中都规定了限制内容，最集中体现在《出版管理条例》第26条、第27条规定。
　　第三，对大众传媒从业人员的限制。对大众传媒从业人员的限制包括对有关媒介社长、总编辑(编辑)任职条件的限制、对新闻采编人员从业资格的限制、对出版专业技术人员任职条件的限制、记者证和记者站的管理。
　　第四，重大选题限制。重大选题是指涉及国家安全、社会安定等方面的内容，对国家的政治、军事、安全、外交、宗教、民族等敏感问题会产生较大影响的选题和其他需要宏观调控的选题。如《出版管理条例》第20条规定，图书出版社、音像出版社和电子出版物出版社的年度出版计划及涉及国家安全、社会安定等方面的重大选题，应经所在省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核后报国务院出版行政部门备案；涉及重大选题，未在出版前报备案的出版物，不得出版。
　　第五，涉外活动限制。大众传播活动具有意识形态的性质，为了确保这种活动为社会主义服务、为人民服务的方向，我国行政法规、规章对我国与国外、境外合作的大众传播活动进行了较为严格的限制，包括对外来机构和人员的限制，以及对外商投资传媒产业的限制等。

　　二、我国大众传播法制建设的基本经验

　　通过上文分析可知，建国以来，我国的大众传播法制建设在经历了初步尝试、基本停顿和逐步展开三个历史阶段后，大众传播法律制度在不断健全，大众传播法制建设在逐渐走向成熟和完善，并积累了许多有益的基本经验。这些基本经验表明，我国的大众传播法制建设还存在许多不完善的地方，主要表现为大众传播法律制度设计中对公民和媒体表达自由权利的保障不够充分。因此，加强我国大众传播领域的法制建设，我们必须做好以下几个方面的工作：

　　1、培育良好的法治环境
　　大众传播法律制度的健康发展离不开整个国家法治环境的塑造。大众传播法律制度最核心的问题是解决表达自由的保障和限制问题。大众传播活动中，无论是对表达自由的保障，还是对表达自由的限制，都离不开法治。哈耶克认为，对公民个人自由的保障和限制都只能依赖法治的力量。
　　一方面，法治意味着一切权力(包括行政权力、立法权力、政党权力)都要接受法律的制约。另一方面，法治还意味着公民在行使自己的权利时不得损害他人的合法权益。而在中国，由于公民的守法意识差，缺乏关注社会的长远和宏观眼光，行使权利时带有利己主义的心理，致使自己在行使权利时往往不愿受到法律的限制。因此，在中国，对表达自由形成威胁的，一方面可能来自公权力的侵害，另一方面可能来自私权利的滥用。这两个问题的解决都依赖于整个国家法治环境的培育，只有在法治的环境下，权力的行使和权利的享有才能被纳入既定的理性轨道。

　　2、加强对大众传播领域里表达自由的保障
　　我国现行法律对表达自由虽然提供了某种程度的保障，但这种保障无论在数量上，还是在质量上都远远不够，不能为新闻媒体和个人行使表达自由提供强有力的保护。最重要的是这种保障缺乏有效性，其主要原因有两个方面：一是缺失对大众传播活动中表达自由进行保障的专门立法，致使现行宪法对表达自由的保障在目前的司法体制下无法实现。⑨二是缺乏对涉及大众传播活动中表达自由的立法和行政行为进行审查的司法审查制度，致使公民、法人在大众传播活动中的表达自由权利受到侵害或阻碍时，不能得到及时、有效的救助。因此，制定以保障表达自由为核心内容的相关专门法律和相关司法审查制度，是解决目前我国大众传播活动中表达自由保障问题的根本路径。

　　3、促进大众传播领域中政策的法律化
　　政策通常是指政党、国家或其他社会组织所采取的行动准则。政策的法律化是指将管理国家和社会的政策通过一定的法律程序，上升为国家意志，转化为法律，通过法律来实现政党、国家或其他社会组织政治目的的行为。在我国，政府的政策必须和党的政策保持一致，法律与政策的关系主要体现为法律与执政党政策的关系。一方面，宪法明确规定党在国家中的领导地位；另一方面，党章中明确规定：“党必须在宪法和法律范围内活动。”现行宪法第5条也规定，党必须遵守宪法和法律。
　　党的政策的法律化是我国目前建设民主法治国家的必然要求，也是法治秩序的内在需求和规范转化的必要方式和过程。同时，与法律相比，政策的制定一般缺乏严密规范的民主程序，内容规范性少，从这个角度来说，政策也要法律化。长期以来，由于我国大众传播立法的不完善，大众传播活动主要依靠政策来进行调节，政策自身的随意性和不稳定性或多或少地会影响公民表达自由的行使，所以，我们在加快大众传播领域立法的同时，应该重视大众传播政策的法律化。