关于中国金融控股公司监管法律制度研究

改革开放以来中国逐步建立了分业经营、分业监管的金融监管体制。然而中国加入WTO后，混业经营的国外金融控股公司纷纷涌入中国，并利用自己的经营特点逃避监管；中国的金融监管体制受到了严重挑战。对此，中国应采取健全监管法律体制、加强监管部门合作、建立风险评估机制等措施完善对金融控股公司的监管。

　　金融监管体制是指一国对其境内的金融机构及其业务活动进行监督管理的各种机制的总和。改革开放后，中国逐步确立了分业经营、分业监管的金融监管体制。金融监管体制剐建立不久，中国就按照加入WTO时的承诺，于2006年底全面开放了金融业服务市场。此后外国金融机构纷纷涌入中国。面对实力雄厚的外国金融控股公司对中国金融市场和金融监管体制的冲击，中国意识到必须对金融监管思路进行调整。此后中国开始有步骤地放宽对本国企业混业经营的限制。禁令一开，中国的金融公司便加快了获取混业经营的资格。目前，中国银行、工商银行、建设银行、光大银行等大型银行在过去几年都纷纷涉及保险、证券等行业或建成金融控股公司。中国境内的金融控股公司大批崛起，对金融控股公司的监管成了当前我国金融监管的新课题。

　　一、金融控股公司的特点及对中国监管体制的挑战

　　任何参与市场竞争的主体都有其自身的风险，金融控股公司也不例外。但与传统的公司相比，金融控股公司又有其本身特有的风险。资本不充足所带来的风险。为了实现资金使用效率的最大化，金融集团可能会在母子公司间使用同一笔资本。这可能意味着集团”净”的或”合并”的偿付能力远低于集团成员”名义”偿付能力之和。交叉持股和公司间的相互投资是导致资本重复计算的重要原因。例如当控股公司参股子公司时，该资本就在母公司和子公司两个层面上被重复计算。这一做法使得集团资本的总额虚增，同一笔资金被用来抵御多家公司的风险。其最终的后果是公司抵御风险的能力降低了。

　　金融机构问关联交易风险。随着我国金融控股公司的建立，金融机构之间以及与股东之间的关联交易逐步增多，并且关联交易的形式极为复杂。复杂的关联交易使得集团内各子公司的经营状况相互影响，这就增大了金融控股公司的内幕交易和利益冲突的风险。集团内的关联交易包括资金和商品的相互划拨、相互担保、抵押以及为了避税和逃避监管而相互转移利润。在金融控股公司内部，有些子公司之间利益在本质上是相互冲突的，如果银行把资金用于自己控股公司的证券交易，追求股票的高额利润，则违背了银行投资者的”安全性”意愿。

　　金融控股公司内部的风险传递。在当前国内金融控股公司这种组织体制下，若一个子公司出现经营或财务问题，极容易殃及控股公司内其他子公司，产生风险传递。风险传递的途径有两条：一是有形的风险传递。一方面是前已述及的通过金融控股公司内部日常关联交易：另一方面是通过破产救助。金融控股公司管理者或者有资金往来关系的成员对面临破产危机的成员进行救助，从而影响到金融控股公司内部其他成员资金的清偿力、流动性或盈利性。二是无形的风险传递。金融控股公司内部某一部门出现问题，将损害整个金融控股公司的形象、声誉和信用等级。风险传递的最终后果是金融控股公司总体偿付能力和稳定性的下降。

　　金融控股公司是我国近年来新出现的市场主体，监管机构缺乏对其相应的对策。再加上它所特有的金融风险，金融控股公司对我国的金融监管体制提出了挑战。

　　(一)立法不完善，存在监管盲区。

　　目前我国的金融监管主要是机构监管，金融立法也是按机构分别立法。虽然我国制订并出台了一些专门针对金融综合经营的法规制度，如《保险资金运用管理办法》、《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》、《商业银行中间业务暂行规定》、《证券公司股票质押贷款管理办法》等，但我国尚未出台金融控股公司的相关立法，对金融控股公司也没有明确的司法解释，使金融控股公司的产生、发展与监管都缺乏相应的法律依据，并在一定程度上加大了风险。
(二)监管机构对金融控股各子公司监管效率低下。

　　在实践方面，现存的分业监管体制中各监管机构对金融控股公司的各子公司分别进行监管。由于金融控股公司对其下属的各子公司具有控制权，因而金融控股公司可以在不同的子公司之间转移资金、利润等来应对各个监管机构的监管。最终导致监管机构对各子公司难以进行有效的监管和做出准确的评价。

　　(三)监管机构各自独立监管，对金融控股公司的整体风险缺乏认识和评价。．

　　2003年3月，十届人大一次会议决定成立中国银监会，标志着我国形成了银监会、证监会和保监会分工明确的分业监管体制。这三个监管机构在地位上平等，都直属于国务院。地位上的平等关系决定了它们之间难以协调、沟通、实行信息共享。各监管机构通过监督、审查活动，获取的是金融控股公司各子公司的经营状况，并未对金融控股公司的整体经营状况和风险做出评估。．

　　(四)现存的分业监管体制对外资金融控股公司监管效率较低。

　　2006年年底我国金融业全面向外资金融机构开放，外资金融机构在我国享受国民待遇，其在我国开展业务将不再受地域、币种和业务对象的限制。实际上自2001年我国加入世界贸易组织之后，外资金融控股公司就纷纷进入我国，外资金融控股公司已经成为我国金融领域中的一支重要力量。而外资金融机构大多资金实力雄厚，实行混业经营，如果我国不对现行的分业监管体制进行完善，则难以对外资金融机构进行有效的监管。

　　二完善对金融控股公司监管的法律措施

　　总的来说，中国的金融监管体制己基本建立并巩固，在监管的实践中发挥着重要的作用。但在面对新问题时，它应当积极地应对并完善自己。就当前阶段来说，对金融控股公司的监管是我国监管体制所遇到的最新挑战。在借鉴国外先进金融经验的基础上，笔者提出如下应对金融控股公司挑战的完善措施：

　　一制定监管金融控股公司的法律并出台相关的实施细则。从美国《金融服务现代化法》的实例中我们可以看出，只有通过制定法律才能划清金融监管机构间的职权界限，才能确立清晰的责任范围，才能使它们各司其职并密切配合。同时，也只有制定法律，才能为金融监管机关的行政行为提供法律依据，才符合依法行政的治国理念。

　　二由中国人民银行负责对金融控股公司层面的监管，包括市场准入、资本充足率、风险评估、信息披露等。中国人民银行是中国金融监管的最初执行者，在监管体制尚未完备时就曾对三个金融行业实行过监管，可以说具有监管包罗万象的金融控股公司的经验；而刚成立的银监会、证监会、保监会却不具备这种资历。中国人民银行可以负责对金融控股公司的总部进行监管，而银监会、证监会、保监会依旧根据分业监管的原则对其下属子公司实旋专业化监管。这样既能够保证现行的分业监管体制发挥作用，保证对其各子公司实施有效的分业监管，又能够确保对金融控股公司总部的监管，对总部的合并报表以及各子公司之问的关联交易和资金流动状况实施重点监管。

　　三，由中国人民银行牵头，加强三大金融监管部门对金融集团下属子公司监管的合作。在分业监管体制下，三个监管部门按其职权范围对金融控股集团下属子公司进行监管，这样对金融控股集团的信息就难免出现以偏概全的情况。中国人民银行应采取措施加强三大部门间关于金融控股公司监管的协作。具体来说可以采取以下灵活的方式：一是监管部门之间签署谅解备忘录，对在法律中难以细化的协调、合作事宜，做出明确的规定；二是建立工作沟通制度，监管部门应通过一定的载体和形式加强相互问的联系、协作，沟通金融监管相关工作和监管信息，商定具体工作合作事宜，分析金融数据信息和金融控股公司经营风险状况，研究化解金融控股公司风险的建议和对策，共同提高监管效率和风险防范预警水平；三是加强金融控股公司监管信息的共享和合作。监管部门之间应当相互促进信息交流，建立统计资料定期交流制度，将有关金融统计资料在一定范围内进行交流，建立信息查询、通报体制。

　　四、建立健全金融控股公司风险评估和控制机制。良好的风险评估和控制机制可以时时对金融控股公司的风险进行事前监测，将其可能产生的危机扼杀在摇篮中。加拿大的风险评估和评级制度对像我们这样缺乏金融监管经验的国家来说有很强的示范意义，我们可以借鉴其监管的精神和理念。在建立风险评估和控制机制时，我们既要考虑金融控股公司重要业务的内在风险，又要考虑金融控股公司对子公司的风险管理质量，特别是它的风险内控机制。金融业务的风险发展方向是我们一直忽略的问题，在评估时也应当纳入监管之列。根据上述风险的评估结果，监管部门对金融公司进行客观评价并将结果告知金融控股公司和社会公众，指出其存在的风险漏洞，并对其改进措施进行复检，以促进金融控股公司不断完善内控机制降低业务风险。

　　五、在金融控股公司的下属子公司间建立防火墙机制。由于金融发展阶段和法治演化进程的原因，我们现阶段还不能像美国那样突破公司法人的有限责任制度规定加重责任原则。但是，我们可以在浅层次上学习加重责任原则力求控制金融控股公司与子公司之间以及子公司之间风险传递的思想。关联交易是这种风险传递的主．要途径，因此我国金融监管部门必须对其加以监管或限制。其中，最根本的措施就是建立防火墙机制。我国金融控股公司的防火墙制度应包括以下几个方面的内容：一是机构分离，要求集团必须通过下属的独立法人机构从事多元化金融服务，以使一个机构经营不善导致的资本损失不会由其他机构来承担；二是业务限制，对内部交易施加一定的限制，要求内部交易必须在市场条件下进行，不能超过一定的数量限制等，以防止利益冲突；三是人事限制，禁止金融控股集团的下属子公司的高层管理者在其他子公司任职。