浅析供应商串通投标的成因及对策

在政府采购活动中，时常发生供应商围标、串标和陪标的串通投标现象，不仅扰乱了政府采购市场秩序，损害了其他供应商的合法权益，更重要的是影响了公开、公平、公正和诚实信用的政府采购环境，助长了腐败现象，损害了国家利益和社会公共利益。串通投标的表现形式多种多样，本质上是信用缺失的不正当竞争，其目的是获取高额利润。由于串通投标的手法具有较强的隐蔽性，加之现有的法律法规不够健全，无论是采购代理机构还是监督管理部门的手段又相对有限，在实际工作中对串通投标行为的查证、认定和处理都存在相当大的难度。有效遏制串通投标现象的发生，必须构建长效机制，完善法律制度，切实从源头上加大治理力度。笔者结合工作实际，就政府采购活动中供应商串通投标现象、成因及防治对策作一浅析。

　　一、围标串标和陪标主要表现

　　《政府采购法》、政府采购货物和服务招标投标管理办法》，以及(招标投标法》等法律法规对围标、串标和陪标的串通投标行为没有界定，也没有列举哪些情形属于围标、串标和陪标的串通投标行为。而围标、串标和陪标手段比较隐蔽，除非起内讧，否则，不容易被发觉和掌握证据。但是，通过蛛丝马迹还是能识破串通投标行为的。串通投标的基本特征是人为操纵投标报价，或采取其他不正当手段排挤或限制其他供应商进行公平竞争。

　　供应商之间串通投标主要表现：一是编制的投标文件内容、编制风格相似，有的甚至出自同一模板，表述上的错误和标点符号上的错误完全一致。二是投标报价有人为拉动痕迹。政府采购一般采用综合评分法，在价格分的计算方法上采用实质性响应招标文件要求且报价最低的供应商报价为评标基准价，价格分为满分。陪标供应商为了确保陪标对象中标，故意提高自己各项分项报价和费用测算。三是故意制造无效投标或者弃标。无效投标的发生有时并非供应商粗心所致，而是故意而为，或法人代表未签字，或投标文件份数不符，或报价漏项、重复计价等，只有一家作出了实质性响应。

　　采购单位(或采购中介机构)与供应商之间串通投标的主要表现：一是透露信息。采购单位(或采购中介机构)将能够影响公平竞争的有关信息(如获取招标文件、勘察现场供应商名单，以及在招标文件中没有详尽表述的技术和方案要求等)透露给特定的供应商，造成投标供应商之间的不公平竞争。二是差别待遇。采购单位(或采购中介机构)通过操纵专家评审委员会在审查评选标书时，对不同投标供应商相同或类似的投标文件实行差别待遇。三是“量身招标”。对意向中的特定投标供应商量体裁衣，设置技术和商务要求，以排斥其他投标供应商。四是控制授权。采购单位(或采购中介机构)故意在招标文件中设置某种资质(如生产厂家授权等)，只有意向中的供应商才能拿到授权，从而操纵中标结果等。

总　　之，在普遍缺乏诚信机制制约的采购活动中，串通投标形式五花八门，手段也越来越隐蔽，让人防不胜防。高水平的串通投标已经发展到从形式上和招标文件中找不到丝毫瑕疵，而且令政府采购中心无奈的是，许多时候只能从逻辑或表象上推测是串通投标而拿不出证据证明，凭空指责，供应商一旦抵赖，将难以应付，只能是任心中怒火焚烧，或是等到当围标串标的供应商之间关系破裂，真相曝光时才能攻破串标堡垒。

　　二　　，围标、串标和陪标成因

供　　应商之间、供应商与招标采购单位之间进行串通投标，究其根本原因是利益驱动。通过串通投标的“合法”形式，捞取个人或小团体的利益而损害国家和社会公共利益。政府采购活动中串通投标现象发生的原因，主要有以下几个方面：

　　一是竞争激烈。政府采购不同于其他行业和企业采购，政府信誉好，付款比较及时，供应商和政府采购单位容易沟通，所以政府采购活动越来越受到供应商的关注，参与的热情空前高涨，我们曾组织一个预算100多万元的项目，参与投标的供应商就达24家。这种供大于求的买方市场，必然形成激烈的竞争，在激烈竞争的形势下要想获取政府采购合同，必然竞相降价。
二是制度上的漏洞给串通投标以可乘之机。(《政府采购法》规定任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。同时又规定采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件。这种制度上的漏洞给采购单位和供应商串通投标以可乘之机。比如，一些采购单位往往以保证采购项目的质量和售后服务为由，在招标文件中规定投标货物必须有生产厂家授权，必须具备何种资质，注册资金要达到多少万元，必须有何种业绩等等。这些堂而皇之的合法合理要求，实际上暗藏玄机，为意向中的供应商清除障碍，铺平中标的道路。制度上的缺陷还“唆使”采购单位“哀求”供应商参与陪标。一些软件、硬件或系统升级项目，为了保持配套或项目的一致性，只能从原供应商处采购，符合(《政府采购法》规定的单一来源采购条件。一方面采购单位不是嫌办理采购方式变更审批手续复杂，而不愿意办理采购方式变更审批；另一方面采购监管部门担心批准单一来源采购存在风险，而不愿意批准。在这种情况下，采购单位非常乐意花钱雇人来陪标或授意原项目供应商去找“托”，保证投标供应商有三家使得在形式上合法。这种做法，助长了串通投标的歪风。

　　三是评委信用缺失。有的评委专业水平、职业操守、信誉等与政府采购评审专家要求的差距较大，存在集中采购机构使用和监督管理部门管理脱节的现象。在评标现场有迹象表明评审专家有倾向性，甚至明显倒戈，采购中心除了提醒、敦促评委恪守职业道德，按照要求独立发表评审意见外，不能有任何作为，更奈何不了评委。

　　四是法律法规及相关配套制度不够健全。从现行的法律法规来看，存在原则规定多、具体细则少；禁止规定多、配套罚则少；部门规定多、适用规范少。政府采购法》已经施行了五年多，至今没有出台实施细则。政府采购法))和招标投标法虽然有对供应商恶意串通和投标人串通投标应如何处罚的规定，却没有给围标、串标和陪标下过定义，界定哪种情形属于围标、串标和陪标，由谁认定，怎么认定。

　　三、围标、串标和陪标对策

在招投标活动中尤其是在政府采购领域出现串通投标问题，给政府采购这项阳光工程投下了阴影。有效遏制串通投标现象的发生，必须构建长效机制，完善法律制度，切实从源头上加大治理力度。

　　一是要完善法律制度。国家相关法律法规应对围标、串标和陪标提出认定标准，由谁认定，怎么认定，认定的程序和方法是什么应作出明确规定，并加大处罚力度。应赋予评标委员会认定的权力，凡是有确凿的证据表明属于串通投标，并被认定为围标、串标和陪标的供应商，实行终身禁入制，相关部门在法定媒体上予以公告，以起到震慑作用。法律要明确规定采购单位提出的合理要求的标准是什么，同时，要赋予政府采购中心拒绝采购单位提出的不合理要求的权力，堵塞在采购文件编制阶段就给供应商提供串标的漏洞。

　　二是要扩大招标公告范围。招标公告不能在唯一的媒体上发布，还应在当地和省级以上媒体发布，以吸引更多的供应商参与。通常情况下，如果投标供应商在四家以上，串标的成本成倍提高，串标的可能性将大大降低。

　　三是完善程序。首先取消投标报名、资格预审、集中答疑和现场踏勘，采取不记名方式购买标书、图纸，最好取消招标文件发售。如果发售招标文件的，应做好保密工作，不得向他人透漏已获取招标文件的潜在投标供应商的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。可以实行招标文件网上公示和免费下载，让广大供应商充分了解招标各项要求。工程采购要借鉴货物和服务采购的做法，赋予供应商在一定时限内对招标文件质疑的权力，最大限度消除人为设置投标“陷阱”，搞“对号入座”的现象。其次，严格审查招标文件，必要时请专家审查把关和网上公示。第三，实行分段式操作。政府采购中心和中介机构对编制招标文件、组织评审活动和签订合同要三人分段操作，编制标书的不组织评审活动，组织评审活动的不组织签订合同。第四，在评标方法上下功夫。如果采用综合评分法的项目，在招标文件中规定一个报价幅度，不合理的投标报价将被拒绝。对于货物和服务项目的招标，严格按照财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》要求，价格分统一采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。加大信誉分的权重。第五，严格评审。采购人代表及其相关人员可以不出席、不参加具体评审活动，评委在隔离的区域内按照招标文件的要求独立评审，不与采购单位人员和供应商发生正面接触，独立提出评审意见。有的项目实行评委流水作业，分段评审，一个评委只负责投标文件某一部分的评审。第六，加强对评委的考核。政府采购中心对评委有权进行监督、考核，考核意见直接与今后是否继续聘请挂钩。

　　四是坚持实事求是原则，凡是采购单位采购的项目经论证确实属于必须保证与原有采购项目一致性或者配套要求的，应批准同意采用单一来源方式采购，消除采购单位与供应商串通的条件。

　　五是加强监督。监督管理部门要全程监督政府采购活动，严肃查处串通投标的违法行为。