论价格运行中的政府职能及其价格制度完善

市场价格机制的缺陷使得政府的价格干预成为必要，但政府介入价格运行具有层次性和局限性。从我国现实情况出发，我国应重点加强价格形成和价格调控两个层面价格干预制度的修正与完善。

　　适应经济体制的改革与转型，我国价格体制已历经30年风雨。1998年5月113《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》)的生效实施，是我国价格法制建设迈出的实质性步伐，标志着一个适应市场经济需要的价格调控监督体制和价格法律法规体系的初步形成。在市场经济条件下，政府不再是干预市场价格行为和调控价格总水平的唯一主体，新生的社会中间层主体正在渗入到国民经济运行和市场价格机制之中。因此。必须重新审视政府在价格形成和运行中的角色与定位，探索确立政府与市场和社会之间的和谐共生关系。

　　一、政府在价格运行中的角色厦定

　　(一)政府介入价格运行的正当性

　　价格是维系市场主体问进行价值交换的最重要媒介，其表现形式是围绕着商品价值的上下波动。“价格作为路标，指示出哪里最需要资源，此外，价格还激励人们沿着这些路标前进。”Ⅲ市场主体通过价格表达出对各种资源的需求愿望，于是价格提供了市场交易中的标准。当价格标准确定以后，各经济主体通过价格体系将社会资源的价值和人们的选择转化为生产、交易等活动，最终实现社会资源的合理配置。可见．价格机制是市场经济交易的中介平台。发挥着传递信息、给资源使用者提供激励使其接受信息的引导、给资源所有者提供激励使其遵循这些信息的积极作用。但是，由于市场机制天然具有滞后性、自发性和盲目性等缺陷而诱发的宏观经济不稳定、微观经济低效益与社会分配不公平等市场失灵现象的客观存在，使得人们开始考量市场机制作为社会资源唯一调控方式的合理性，政府介入市场、干预价格成为必要和必需。从此，“立法者不再满足于从公平调停经济参与人纠纷的角度考虑和处理经济关系，而侧重于从经济的共同利益、经济生产率。即从经济方面的观察角度调整经济关系”。

　　(二)政府介入价格运行的层次、内容和方式

　　基于价格机制作用领域的层次性．政府是从微观和宏观两个层面介入价格运行系统的，即对微观市场的价格行为规制和对宏观经济的价格水平调控。前者是指以市场价格机制为基础，按照法定的程序和要求，矫正或改善市场运行中的价格失灵行为，维护正常的竞争秩序；后者是指政府通过价格杠杆，调控市场供求关系，保持价格总水平的稳定。两者相互衔接、有效配合，共同维护价格秩序和国民经济稳定发展。

　　立足政府介入价格机制的层次性，政府价格干预将具体化为以下内容：(1)价格形成的干预。一般而言，在市场经济条件下，价格是在竞争中依据供求关系自发形成的，但是，实际的价格往往不能正确反映商品的价值，当价格背离价值的偏差过大时，政府的干预或矫正就成为必要。另外，某些重要的社会资源价格很难依靠市场自发形成，也需要政府依据法律规定。在市场之外进行补充性的政府定价或制定指导价。(2)价格运行的干预。各经济主体的价格行为必须遵守法律规定的规则和程序，在价格制度框架内运行。但在市场竞争中，利益的驱动常常使得经济主体将价格的自主性发挥到最大边界乃至超出边界。因此，政府需要依据价格法律制度对价格运行中的主体行为进行监督检查，以维护竞争秩序。(3)价格调控行为。为了矫正市场的盲目性和自发性，达到稳定价格水平的目的，政府可以运用法律创设的价格干预方法调控供求关系，保持价格总水平的稳定。市场价格的宏观调控是整个国民经济宏观调控的重要组成部分。

　　综观政府价格干预的实现途径，基本表现为以下三种方式：(1)强制性干预，即政府对于某些商品和社会公共物品实施的强制性干预，主要包括对关系国计民生的商品、资源稀缺的商品、重要公共物品的价格干预和非常时期的物资价格干预。(2)指导性干预，即政府在尊重市场运行规律的基础上，按照定价权限和范围，规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定价格。(3)防范性调控，即政府根据价格总水平的态势，对于价格实施的适时调控，以维护国民经济的平稳运行。(4)否定性干预，即政府对于市场运行中价格违法行为的否定性评价和处理。
(三)政府干预价格运行的边界

　　适应当今社会结构的发展与变迁，政府与市场、公法与私法关系的整合与调适，政府的价格干预呈现明显的社会化、多元化、民主化趋势。因为“有必要让民众直接参与政府决策，监督国家权力的行使。乃至直接行使某些权力，来管理国家事务、社会事务，使国家权力中增加人民性的含金量，并从人民委托出去的权力中．又收回一部分归社会主体自己行使。”价格听证制度的确立和运行。就是这种政府价格干预变动趋势的典型例证。

　　其间，政府只是价格机制中的一方主体，政府干预应以市场价格机制为基础，应当遵循市场经济的客观规律，在赋予政府价格干预权力的同时，必须考虑到政府权力的边界和尺度。由于“政府规制可能会阻碍市场向均衡价格变动，导致短缺或过剩”，因此，基于政府在价格干预中的角色和职能定位，需要从正反两个方面来限定价格干预的边界：一方面。政府干预需要针对市场机制的自身缺陷。以市场经济规律为基础，与市场运行状况相结合，依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价；另一方面，政府干预需要针对政府机制的自身弊端，根据国家法律的明确授权。对价格运行施以必要和适度的干预，防止价格干预中政府缺位、越位、错位现象的发生。此外，还应强化社会公众和社会组织在价格机制中的地位和功能。以有效制衡和监督政府价格干预权力。

　　二、政府价格干预的历史变迁与中国法考察

　　(一)政府价格干预的历史变迁

　　1．重商主义时期的价格干预。在资本主义形成的早期，重商主义者们主张国家在对外贸易中必须进行价格干预，利用价格限制国外商品的进口，防止本国金银的流出，在商品交换中实现贸易顺差，换回更多的金银货币。当时西欧的一些国家采纳了这些建议，颁布了防止金银输出的法令，实施了吸收金银货币到本国的政策和鼓励措施。因此，在那一时期“我们看到，每天都有外国商品运进我国，使外国人大获其利，我们自己深受其害。”国家干预下价格机制发挥作用最显著的例子就是英国在1815年颁布的《谷物法》，其目的在于利用关税限制或禁止谷物的进出口，用以控制谷物价格的上涨．以保护本国的谷物生产者。正是有了与重商主义相适应的国家干预下的经济政策，才使得西方国家顺利完成了向资本主义国家过渡所需要的大量原始资本积累。这一时期政府在价格干预方面实行的是全面的、非市场化的干预手段。

　　2．自由资本主义时期的价格干预。以亚当·斯密为代表的“自由放任主义”的经济思想符合英国等国家向大工业生产过渡时期工业资产阶级自由发展意愿，“每一个人，在他不违反正义的法律时，都应听其完全自由，让他采用自己的方式，追求自己的利益。”于是各国政府纷纷以“守夜人”的姿态和“最小的政府就是最好的政府”的态度，作为市场经济正常运行的维护者仅给予市场价格最小的干预。但是，仍然在社会公共管理领域、卫生、关税、价格等方面制定了一些体现国家干预的法律，例如英国的工厂法、法国的粮食限价法等等。“为了使这种分配更为合理，分配均衡，我们几乎始终呼吁亚当·斯密所摒弃的政府干预。我们把政府看成应该保护弱者不受强者欺负的保护者，应该成为没有自卫能力的人的保护者，应该代表公众的长远利益，应该使长远而稳定的集体利益不受暂时而又强烈的个人利欲所侵犯。”可见，在政府作为市场“守夜人”的自由资本主义时期。政府的价格干预依然发挥着调控市场经济发展的必要作用。

　　3．垄断资本主义时期的价格干预。进入垄断资本主义时期以后，市场机制的缺陷进一步放大，其破坏作用远远超出了人们的预期，席卷全球的经济危机更加证明了市场经济对于国家干预的迫切需求。以凯恩斯为代表的“对经济力量或因素的自由运行有必要加以制止，或加以引导”阎的“国家干预”思潮推动下，美国推行了一系列由国家对社会经济生活进行全面干预的经济改革纲领。价格干预作为重要的经济干预手段在这场经济危机中发挥了巨大作用，其中最为重要的法律就是《产业复兴法》和《农业调整法》。前者授权联邦政府制定各行业的公平竞争法规，规定各行业的生产规模和价格水平。意图消除行业卡特尔，消灭生产过剩；后者运用价格干预的手段，限制耕地面积，减少农产品数量，提高相关产品价格，使得农业渡过生产过剩的危机。

　　(二)政府干预价格的法律考察

　　1．形成调整阶段。改革开放以来，国务院颁行的《价格管理暂行条例》(1982年)和《价格管理条例》(1987年)是政府价格管理领域最主要的行政法规，对于贯彻执行国家的价格方针、政策，加强价格管理，保持市场价格的基本稳定，安定人民生活，保障经济体制改革的顺利进行等发挥了重要作用。此外，国家还颁行了《关于加强物价管理，坚决制止乱涨价的通知》、《关于制止乱涨生产资料价格的若干规定》等法令和政策性文件。但是，伴随中国经济市场化进程的不断加快，《价格管理条例》确立的政府价格管理体制越来越表现出鲜明的不适应性。“政府主导价格运行”的角色定位亟需调整与改革。

　　2．发展成熟阶段。为了适应市场经济发展的新要求和价格运行法制化的新形势，1998年《价格法》的生效实施，开创了我国“依法治价”的新纪元为了全面落实《价格法》确立的政府价格管理体制，国务院出台《价格违法行为行政处罚规定》，并经先后两次修改，不断加大对经营者不执行政府定价、政府指导价以及法定的价格干预措施、紧急措施、价格违法行为的惩罚力度，明确了行业协会因价格违法行为所要承担的法律责任。同时，国家还颁布《制止牟取暴利的暂行规定》、《关于制止低价倾销行为的规定》、《价格监督检查管辖规定》、《价格行政处罚过错责任追究试行办法》、《政府价格决策听政暂行办法》、《政府制定价格行为规则》等一系列规范性文件，分别对规制经营者的价格违法行为、规范价格干预的政府行为、提高价格干预透明度等做出具体规定，以加强政府干预价格运行的规范性和可操作性。再加之《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《反倾销条例》和《反补贴条例》、《反垄断法》等相关法律法规的制定实施，一个以《价格法》为中心，涵盖宏观价格调控、微观市场规制、反价格垄断、维护社会公众利益等为主要内容的价格法律体系基本形成，正式确立了“市场机制为主，政府干预为辅”的价格体制和运行机制。

　　三、政府价格干预的制度缺陷及其修改完善

　　“随着市场的进一步成熟与完善．自由、自治、独立的市场精神也更加得以彰显，对政府权力的需求在量上越来越少，只需要政府在市场运行中扮演协调、监督和服务的角色。”一方面，社会公众参与价格管理的要求日益强烈，另一方面，政府价格干预的职能亦在发生重大转变。适应“经济民主”、“权力制约”和“社会本位”等理念的要求，正视政府价格干预的制度缺陷，加快政府干预价格的制度改进与完善，已是形势所需，势在必行。
 

　(一)价格形成干预制度的发展与完善

　　1．价格听证制度。它是“经济民主”原则在政府价格干预中的具体体现。作为国家干预经济的法律，如果不强调经济民主，那么价格法就可能以自己的规定妨害乃至窒息经济民主在我国市场经济土壤中的生长。因此，《价格法》及时引入听证会制度，确立价格形成机制中决策程序的民主、公开和透明原则。2002年《政府价格决策听证办法》的出台，使得这一制度得以真正发挥作用。

　　但是。依然面临着听证会的事前程序、听证会代表的选拔与构成、听证会的公正性、听证权益的法律救济等诸多方面制度缺陷．承受着“逢听必涨”的社会现实。为此，需要从以下方面改进价格听证制度：首先，根据价格法和政府价格决策听证暂行办法的规定，制定价格听证的实施细则，颁布听证目录，将重要商品价格和公益、公用事业服务价格的制定或调整纳入听证范围。其次，建立选举价格听证代表的机制，听证代表应具有广泛性，除人大代表、政协委员、经济管理部门代表、经营者外．应更多地让消费者参与听证；要吸收一定数量的经济、技术和法律方面的专家学者参与听证，充分发挥专家学者在政府价格决策中的作用。再次，对经营者提供的听证材料特别是成本材料进行审核，保证其真实性，提高政府听证决策的科学性。再次，通过听证形成多方制约格局。强化社会公众对经营者和政府的监督，提高政府价格决策的科学性、全面性，减少盲目性、片面性，使政府定价更为科学合理。最后，丰富价格听证的组织形式。听证会只是听证制度的一种形式而已，可以考虑创设问卷调查、网上发布信息进行投票等形式，使公众可以通过口头形式、书面形式、会议等多种形式参与价格听证。

　　2．政府定价、指导价制度。长期以来我国政府定价实行的是以成本为基础加上合理利润的成本加成定价法。而政府对价格的审定基本上是以被审企业自己上报的成本、定价和其主管部门提出的调价方案为依据。由于政府和企业间的信息严重不对称，致使政府在政府定价、政府指导价制定中处于尴尬局面，一方面是企业在价格干预中利用自身的信息优势，规避政府干预而谋求不法利益；另一方面是政府价格干预违背正常的市场价格空间，使得企业的盈利空间收到非市场因素的破坏．

　　影响国民经济的正常运行。为此，应当强调消费者和政府主管部门提出申请的相关程序，赋予除经营者外其他社会主体参与政府定价的制定过程。㈣同时还应当发挥行业协会、工会等社会团体在行业价格信息方面的优势，使其能够为政府定价提供充分、有效的商品价格信息。此外，还可借鉴德国的政府定价、指导价制度的总揽性原则规定，“在绝大部分商品和劳务的价格通过市场竞争自由形成的同时，国家采取适合市场要求的手段，对极少部分商品和劳务的价格进行程度不等、直接或间接的干预，形成所谓‘行政价格’，以明确政府定价、指导价的原则性界限

　　3．临时价格干预制度。《价格法》实施以来，我国在非常状态下实施临时价格干预措施，确实取得显著实效，但也存在非常时期价格于预权的配置不尽合理、程序复杂等问题。为此，应在总结国内外经验的基础上，从以下几方面加以改进：其一，合理配置非常时期的价格干预权限，有条件地赋予县级人民政府I临时价格干预权，以防范和控制因局部范围的突发事件所引起或者可能引起的价格异常波动。其二，明确临时价格干预措施的有效期限，在增加干预的可预期性同时，督促政府迅速采取有效措施，及时排除突发事件的影响。其三，创设责任追究制度。对怠于采取临时价格干预措施的各级人民政府负责人或者直接责任人，要追究相应的法律责任。其四，增加临时价格干预的诱导方式，如日本的“标准价格制”可为我们提供一种强制性较弱的模式，即“在物价异常变动之际，为谋求物价稳定而设置的制度。但是一般说来。它并不像公定价格制那样的权利性的规制，而是体现了非权力性标明价格的标准所采取的一种诱导方式。不过在特定的情况下，其部分价格往往也转向于权利性的规制。”这将缓和临时价格干预制度中较为强制性的干预模式，使得临时价格干预可以更容易为市场主体所接受。

　　(二)价格调控制度的改革与完善

　　1．重要商品储备制度。在加强市场重要商品供给管理方面，储备制度的建设占有非常重要的地位。价格的跌涨与市场的供求具有直接联系，国家要想合理干预市场中商品的价格就必须保障和扩大商品的供给。我国现行法律规定了“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场”，但是对于储备品种、储备资金、储备规模等问题并未详细规定。这就直接导致目前我国国家商品储备体系存在不健全、储备种类偏少、储备规模偏小、储备决策速度慢等问题。尤其是面对全国价格结构性上涨危机时。这个问题就显得更为突出。

　　借鉴市场经济国家的成功经验，我国储备品种的确定必须与国家宏观调控目标相一致，与商品储备的目的相符合，与国家经济实力和财政承受能力相匹配。在市场化和全球化形势下。我国国家商品储备体系应包括的主要品种为：粮食、棉花、糖、石油、橡胶、进口依存度高的稀有有色金属和黑色金属、金属矿产品等。在国家财政承受能力内，必须有选择地储备商品，并在各种储备品种之间统筹安排储备资金，确定适当的储备规模。而储备规模与储备品种密切相关，在选择储备品种时应当考虑储备商品在国民经济中的重要性、生产的周期性、对国际市场的依赖程度、供求弹性、可替代性、进出口可靠性等多方因素。

　　2．价格调控监测制度。价格监测是指政府价格主管部门对重要商品和服务价格变动情况进行跟踪、采集、分析、预测、公布的活动。价格监测对于政府及时掌握市场信息，并随着市场的价格波动调整干预的力度和方式，保证价格干预的良性运行具有重要的现实意义。然而我国价格监测制度欠缺科学性和规范性，主要体现在两方面：其一，价格监测组织力量薄弱。价格监测是一项庞大系统的工程，不仅工作量大面广，而且相当复杂。需要建立起完备、专业并能高效运作的一整套组织体系。而我国并没有能够在价格干预主体中建立起这样的专业化组织，价格监测的各环节操作模式也没有具体规定。其二，价格信息监测结果的发布不规范。价格信息监测结果经常涉及国家机密或者经营者的商业秘密，如不规范监测结果发布制度，势将对市场经济的健康运行产生不良后果，而我国目前的价格监测发布未得到有效规范。

　　对此，笔者建议充分发挥社会中间层辅助政府价格监测的作用，以减少因信息不对称引发的政府失败，控制政府权力过分膨胀，减少公权力干预私领域的阻力。许多国家都十分注重民间组织对价格法的作用，如新加坡的职工总会对关系国计民生的商品价格的制约，日本农协的蔬菜稳定基金会对肉类价格进行监测等。我国应从实际出发，在现有基础上注重发挥社会中间层主体的价格干预功能。例如消费者协会对不正当价格行为监督方面的作用，会计事务所在分析市场经济形势的作用．为政府价格监督提供数据参考．协助政府制定相关的价格政策。由此，我们应当在价格法或相关法规中对消协的价格监督职能予以规定和保护，并建议政府价格部门派专门人员为社会中间层主体提供价格干预方面的协助。