浅谈我国村民自治制度的完善

村民自治是我国农村民众实现当家作主的重要途径，是我国宪法赋予村民的一项权利。但由于受各种不利因素的影响，有些地方的村民自治实施的并不成功，广大村民没有真正享有和行使自己的权利。因此，完善有关村民自治的各种制度和法律以及解决实践中存在的问题就显得十分必要。

　　村民自治不但是人民当家作主的具体体现。而且对提高村民的民主法治意识、为广大农村提供一个良好的经济发展环境和社会治安环境以及提高村民的参政和监督的积极性等方面都具有积极的作用。从长远来看，由于村民自治将对中国农村社会的各方面产生重要影响，因此，搞好村民自治对中国农村乃至整个国家的发展都具有重要意义。

　　一、村民自治的界定

　　村民自治，就是农村村民以村为自治单位，对自治范围内的事项进行自我管理、自主决策，依法办理自己的事情，任何机关、团体和个人不得干涉。村民自治制度主要指以《中华人民共和国村民委员会组织法》(下称《村委会组织法》)为代表的一系列有关村民自治的法律规范和制度的总称。

　　村民自治是一种直接民主形式。体现了我国基层民主发展的方向，具有鲜明的时代性，它是农民直接参与的基层群众自治活动．同时村民自治既是国家把基层组织的事务划归当地村民管理、也是国家把自治作为农民权利的实现形式。村民自治主要由村民通过行使村民自治权来行使。

　　村民自治权主要包括村民选举权、决策权、管理权、监督权等。在这些权利的实现过程中．村委会扮演了十分重要的角色，许多权利直接通过村委会来行使。因此，了解村委会的性质和特征以及法律的规定，对搞好村民自治具有重要意义。

　　我国宪法第111条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织．居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主管理、民主监督。至于村民委员会在民法上的性质．目前在民法理论界还没有定位。由于村委会既不是基层政权，也不是事业单位，更不是企业，也不符合普通社会团体的特征，基于村委会这种独特性，笔者赞同村委会不是法人的这种观点。

　　一般意义上的社会团体仅是自治性组织，而村委会除了其自治性外，还很大程度上承担了推行国家政策的职能闱拼。村委会与其他自治性组织的最根本区别是：村民委员会以集体名义拥有土地所有权。即农村土地集体所有制，农民土地往往由村委会代表集体分配，而城市土地属国家所有，城市居民委员会不能代表国家行使所有权。这是村民委员会与居民委员会的不同之处，也是村民委员会与其他自治性组织的区别。村委会的这一特点。使得村委会与其成员的关系和其他自治性组织与其成员的关系也不一样．村委会的力量更强大，因为它实际上掌握了土地的所有权(以集体的名义)，各成员在经济上依附于村委会，其成员的独立性大大降低。

　　二、我国村民自治制度在实践中的困境

　　村民自治对拥有几千年封建专制传统的中国无疑是新事物，虽然取得了一定的成绩，但也存在不少问题，我们还必须清醒的看到，村民自治从法律制度到社会实践都还有很多不足之处需要我们去改进，具体主要有：

(一)有关村民自治的立法不够科学，实施起来困难

　　首先，有关村民自治的法律不够健全，除了《村委会组织法》外，一系列与之相关的选举、监督等方面的法律并未全面建立起来，使得村民自治的权利难以真正实现。其次，已有的村民自治法律缺乏可操作性。如《村委会组织法》，其程序性规定非常少，有些条文非常笼统，不够细化。如第13条规定：村委会选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。但是，如何推选，推选多少人，有什么程序等都没有详细的规定，这样，虽然相关法律有很多关于村民权利的规定，但是因其缺乏可操作性而使一些村民权利得不到行使。同时，关于法律责任主体以及违法后果的规定不明确。如《村委会组织法》第15条规定：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段妨害……．选举的……．有关机关应当负责调查并依法处理，以威胁、贿赂选票等不正当手段当选的，其当选无效。对上述不法行为，其规定由有关机关依法处理，但是依据什么法、如何处理、承担什么责任等都没有明确规定，只规定采用这种方法当选的无效。而根据我国刑法的有关规定，破坏村民委员会选举的也不构成破坏选举罪。这样，在处罚不明确的同时，连最后刑法上的一点威慑力也消失殆尽了。

　　(二)村民的自治意识淡薄，参加村民自治的动力不足

　　几千年封建专制思想对中国乡村的影响是巨大的。就连最基层的“官”——村官。广大群众也不太相信自己能够选出并监督他。另一最根本的原因在于农村土地的集体所有制。造成农民缺乏对最影响自己生活的——土地的关切，其结果便是使农民淡于关注以集体名义拥有土地的组织——村委会，从而对村民自治漠不关心。农村土地的集体所有制以及承包责任制分别解决了解放前广大农民无地可种和改革开放前没有生产积极性的问题。但是仍没有解决最根本的问题——产权问题。现代汉语词典对集体的解释是：许多人合起来的有组织的整体(跟个人相对)。而我国农村土地集体所有制中的集体是个很模糊的概念，我国《土地管理法》中集体被界定为乡(镇)、村和村小组，但土地到底归哪一主体所有，法律并没有明确规定。在我国，承担民事权利的最终主体有两种：法人和自然人，国家在特殊情况也可以是。但无论乡(镇)还是村或村小组，它们都既不是法人也不是自然人，不能作为最终的权利主体，这样土地的产权主体实际上被虚置。实际上，“集体”、“集体所有”、“集体所有制”都是政治经济学上的概念嘲，在法律文本中直接使用，会出现主体、内容等一些问题的不确定。现实生活中，土地集体所有制的这种缺陷使农民利益受到侵犯等各种问题的出现。同时由于土地产权不明晰，造成集体成员责任心不强(表现为村委会疏于对土地的管理、普通群众缺乏对土地的关切等)。村民参与自治的热情不高，最终使村民自治制度不能得到很好的实施。

　　(三)村民自治的过程缺乏监督

　　村民自治的过程的监督主要有两方面：对村委会选举过程的监督和对村委会日常工作的监督。村委会作为群众性自治组织，它的权力来自于广大村民的授予．对其的监督应该主要来自于广大村民。这种监督方式是自下而上、由内而外的，但是由于大部分村民缺乏参与村民自治的热情，致使这种内部监督很不到位；另一方面，由于法律对村委会的定位是基层群众性自治组织，不是基层政权。因而也淡出了政府系统内专门法律监督机关的视线，使这些机关对村民自治的外部监督也随之弱化。这样，在内外监督都非常不力的情况下，许多地方的村民自治十分混乱，干群关系紧张。

　　(四)其他非正常因素对村民自治的影响。

　　一些地方的村民自治，如村委会选举，当选的人靠的并不是自己能力、声望等，而是一些非正常因素，如金钱、势力(在村中非常强势的人)、宗族等，在熟人和半熟人社会的中国农村。这些潜规则往往起到很大作用。这是因为在某些农村，如果村里的有钱人、有势力的人或大的家族不支持你，即使你当选，各项工作也很难开展，因此。在有些地方这些非正常因素在村委会的选举中会起到非常关键的作用。

　　三、完善村民自治制度

　　(一)完善有关村民自治的法律

　　制定一系列详尽而完备的有关村民自治的法律，使村民在自治的过程中真正做到有法可依。对如《村委会组织法》等法律中出现的一些问题进行修改，使其程序具体化、科学化。要让人们意识到立法是一门精细的科学，有其制定的独特规则和方法．不是一些简单而空洞的政治宣传口号。同时，在有关村民自治的法律中明确责任主体和违法后果，违法之后谁来承担责任、如何承担责任等一系列问题必须是清晰而具体的，确保法律的尊严和神圣。

　　(二)加强法制教育，提高广大群众的法律意识

　　几千年的封建专制思想对中国农村的影响是深远的，在短时间内改变人们的观念是有困难的，但并不是无计可施。对此，我们可以采取下列具体措施：

　1．改变法律的宣传方式。在普法宣传尤其是在中国农村的一些标语上宣传法律时。往往强调遵守法律是一种义务，这句话的内容并没有错，但是这种宣传方式不太合适，这句话没有分清轻重．将本末倒置。遵守法律确实是一种义务，但法律更是人们实现权利的工具，法律是以权利为本位的，只强调服从和义务而忽视权利，只会使缺乏法律知识的广大农民群众对法律产生误解，以至于对一些侵犯自己合法权利的行为默不做声，不去行使自己的权利(如村民自治中的选举权和监督权)。因此，在农村的普法宣传中，转换宣传的方式和角度是十分必要。

　　2．法制教育应从长计议，从小抓起。让儿童从小就接受法治教育．必将会对全民族的法律意识的提高产生重要影响。我国台湾的做法非常值得我们借鉴，在那里，小学一年级就要学习“宪法”这门课。因此，在中国大陆的中小学里开设一门《宪法》或《法治》课程是可行的也是十分必要的．这不仅对中国大陆村民自治制度会有巨大帮助。而且也必然会对中国的法治化进程产生巨大的推动作用。

　　(三)改革土地制度

　　村委会作为基层群众性自治组织，对它最有力的监督应该来自于其成员内部，但是由于村委会以集体名义拥有土地．并且土地的承包方式、承包后剩余的土地如何处理等也往往由村委会来决定，这样就使村委会处于非常强势的地位，使村民监督村委会变的非常困难；另一方面．村民承包的仅是土地的使用权而非所有权，造成村民与土地的关系密切度下降，因此，这种事不关己高高挂起的大锅饭思维普遍存在。这样，就使村民参与村民自治的热情大大降低。不愿意参与监督。我国学者张文显曾说过：无论怎样一种监督程序的设计都应该注意借助普通公民或组织对自己利益的关切，并力图使之成为监督的启动机制。因此，改革土地制度以加强村民与土地的联系从而促使村民积极参加村民自治是十分必要的。对此，我们认为，在现有的宪法框架下，可借鉴我国《物权法》中对城市居民用房的规定，各农户所承包土地期满后自动续期，使村民获得长期的使用权，降低村委会对土地承包方式的干涉能力。提高村民的积极性。让村民为了自己切身利益而乐于参与自治。

　　(四)加强外部力量的监督

　　在目前村民自治内部监督乏力的情况下，政府或权力机关应充分发挥它的作用．对村委会的选举、日常工作(尤其是财务开支)等进行外部监督。在缺乏民主底蕴的中国农村，外部力量的引导和监督将会对村民自治起到非常关键的作用。但是，我们认为，由于村委会不是基层政权，也不是一般性的自治性组织，而且数量巨大等特性．设一专门机关对村委会选举过程进行引导和监督以及对村委会的日常工作进行监督等是十分必要的。对影响村民自治的非正常因素。如贿选、暴力、威胁等违法行为发生时。这一机关应充分发挥其作用。而对宗族势力．最重要的是引导。问题的关键是要保证这一专门的监督机关高效而廉洁的运行。

　　(五)完善村民自治权利救济机制

　　村民在其自治权利受到侵犯的时候，政府或权力机关的救济固然重要，但是政府和权力机关往往效率低下，使村民自治权利不能得到及时的救济，这时司法救济就显得非常必要。在现代法治国家，权利救济的最主要和最重要的方式就是法律救济网。相对于行政机关和权力机关而言，司法机关的救济法定的期限、严格的程序等使其显得更加有效率。关于诉讼方式的问题，对一般村民之间、被选举人之间关于村民自治的纠纷，可以以民事诉讼的方式进行。关于村民对选举委员会或村民委员会有关村民自治的诉讼，目前尚有争议，法院对此类案件也往往不予受理。我们赞成，扩大行政诉讼的受案范围，对行政主体重新进行界定，使村民对选举委员会或村民委员会有关村民自治的诉讼符合行政诉讼的要求。使村民自治权利救济机制得到完善，以充分发挥司法救济的作用。

　　(六)限制村委会的权力，增强其服务职能

　　在中国农村的很多地方，除了村民承包的土地之外。往往还剩余一部分土地作为宅基地或租赁给厂矿使用等，但是宅基地的如何分配、租金等集体收益如何分配等往往都是由村委会说了算，村委会掌握大量资源，有很强的话语权．在监督不到位的情况下非常容易滋生腐败。因此，在现有的制度框架下，可以将集体的土地全部承包给农户(并且期限要长)，限制村委会对土地的话语权，同时允许各农户间土地使用权的流通和转让，从而将村委会的权力弱化，使侵犯村民权利的可能性尽量减少。与此同时，明确乡镇与村委会之间的职责，突出村委会的服务职能，应该由政府做的事情由政府来做，让村委会回归其本职工作。

　　四、结语

　　影响村民自治的因素很多。但一位思想家说过：伟大的政治制度创造伟大的人。村民自治制度也一样，只要我们根据中国的实际情况创制一系列合理、科学而高效的机制，各种困难必将会被克服，中国广大的农民群众必将享有民主所带来的各种好处．实现宪法所赋予的权利。