浅析义务教育均衡发展困境的解决路径

义务教育均衡发展是我国基础教育发展的根本目标，是我国教育协调发展的重要保障。[1]教育作为民生的重要组成部分，关涉社会稳定与人民幸福。随着小康社会实现，国家实力增强，义务教育发展进入新阶段，人民群众的教育诉求也从“有学上”上升为“上好学”，但教育优质资源总是供不应求的。从社会群体对教育均衡的认识出发，探究义务教育均衡发展存在的问题，可以反映社会对教育的诉求和义务教育均衡发展的现实困境，分析困境产生原因和应对之策，可为教育均衡发展提供参考和借鉴。

一、社会评价视角下的义务教育发展不均衡的现状

“择校”反映的社会群体对均衡与优质教育的追求，是地方义务教育发展是否均衡的“晴雨表”。当前“择校”已演化为通过转移户口、购买“学区房”等手段进行的隐性行为。家长通过各种途径为学生寻求“优质教育”，但对什么是“优质教育”，不同家长认识不尽相同。但总体说来，家长“择校”一般主要考虑学校发展、师资配备和生源质量三个方面。

（一）学校发展不均衡

受历史发展、地理位置、办学能力等客观因素影响，学校间不可避免地存在一定差距，影响着学校的发展。[2]而这些差距正是家长“择校”的评判依据。家长评价学校发展情况主要参考三点：学校的硬件设备、办学理念、学校获奖与上级评价。受地方政府决策影响，政府对不同学校投资力度不同。有的为了“政绩”而主打一两所学校，作为区域教育发展的“标杆”，为其建设新校区、配备高质量设备、增加办学经费等，甚至从其他学校破格选拔优秀教师，导致校与校之间差距进一步拉大。办学理念是学校的灵魂，主要取决于校长的教育认知能力。有的校长将教育看作实现个人上升的工具，迎合上级，亦步亦趋，缺乏办学创见；有的着力发展学生素养，展开课程教学改革。这也使得学校之间产生较大差距。大部分家长更看重学校获得的嘉奖与上级评价，因为这些指标是显性和量化的。能获得上级好评，在一定程度上说明学校受到上级重视，学校办学理念是“先进”的、发展是“出类拔萃”的。但家长受制社会评价学校，很少理性判断这些嘉奖与评价项目是什么、指标是什么。

（二）师资配备不均衡

相比学校发展理念，教师作为教育教学的重要元素，直接作用于学生，因而备受家长重视。许多家长“择校”“择班”就是挑选“好老师”。当前学校间师资差距确实存在。首先是城乡差距较大。多年来，农村优秀教师努力向城市流动，而优秀师范高校毕业生进入乡村学校面临着认知失衡与社会支持条件不足的双重困境[3]，这使得农村师资质量逐步下降。其次是城区师资也不均衡。多年来的“名校效应”，使得许多传统意义上的优秀教师聚集在部分“优质”学校。尤其是在政府扶持下，有的学校大规模破格招聘优秀教师，进一步拉大了校际师资差距。再有，随着时间推移，学校间出现了结构性师资失衡问题。比如有的学校教师年龄偏大，有的学校某些科目因缺少教师而临时聘用资质较弱的教师等。最后是在同一学校内，不同班级教师的配备情况也有较大差距。师德好、有爱心、水平高的教师往往备受青睐。虽然政府一直在推行教师轮岗交流，但受各种因素制约，教师在城乡、学校间流动力度并不大。加之学校出于自身考虑和迎合部分群体需求，导致校内教师配备也不均衡。内外因素的共同作用，使得师资配备很难实现均衡。

（三）生源质量不均衡

为了缓解“择校”现象，教育行政部门推出了“就近入学”和“划片入学”等措施，在一定程度上遏制了“择校”等乱象，保障了学生入学公平[4]，但也催生了“学区房热”。“划片入学”主要依据户口、房产和家长工作情况。这些依据无形之中对社会群体形成了阶层划分，导致不同学校生源质量不均衡。户籍制度虽便于管理，但往往存在僵化、刻板的弊端。比如受历史因素影响，农民多持农业户口而住在城内，城区居民则多持非农业户口。在“划片入学”规定中，许多城镇学校往往要求“户口在本辖区”，这就意味着大部分持农业户口的城镇居民无法获得入学资格。在相关片区有房产也是获得入学资格的途径之一。由于户籍管理逐步严格，许多家长便想方设法获得片区房产。其中，经济条件较好的家庭获得机会更大，也就获得了入学资格，即通过家庭资本实现了“择校”。

家长工作情况也是获取入学资格的途径之一，但按相关规定，需要劳动协议、营业执照等证据支撑。一般只有就职于正规和大型企业的职工或自主创业的私营主才能获得相关证明材料，其他流动人口则可能被排除在外。这样“划片入学”的实质，就是通过户籍、房产和工作情况等对家庭进行分层，部分老牌城镇学校往往拥有较高质量的生源。受家庭资本和文化资本等因素影响，这部分学生往往拥有较高素质或更大机会获得“成功”。家长为了让孩子能处于一个更“优秀”的学习群体之中，往往会将学校生源作为“择校”的标准之一。

二、义务教育均衡发展难以实现的原因分析

义务教育均衡发展是在现行管理体制与教育评价体系下进行的，不可避免地造成了政府在政策制定中存在路径依赖现象。特别是以考试成绩作为学校、学生评价的主要指标，导致学校发展呈现同质化趋势，阻碍了人们对教育资源的多样化选择。此外，地方政府与教育行政部门对教育均衡发展的理解存在片面化倾向，不少举措违背了教育公平原则，造成新的教育发展不均衡。

（一）路径依赖过强导致教育政策绝对化

路径依赖是指人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似物理学中的惯性，一旦进入某一路径，无论该路径“好”“坏”，现有决策都可能依赖原先的制度，即都可能对这种路径产生依赖。我国推进义务教育均衡发展一再强调政府主体责任，偏重改善办学条件，注重追求规模经济，侧重谋求同一发展，表现出明显的路径依赖特征。[5]在传统管理模式中，形成了自上而下的管理向度，往往由上级制定政策，下级遵照执行，上级通过检查等方式对下级执行情况进行考核。在实现教育均衡发展过程中也遵循着这种模式。这种路径依赖导致政策制定、执行绝对化。比如在实现义务教育均衡发展过程中，为了强化政策推行力度，国家文件提出了“划片入学”等较为具体的措施，地方政府和教育行政部门在执行过程中对“划片入学”政策则进行细化与“层层加码”，[6]既要注重实现上级提出的具体要求，又加入通过户籍、房产等实现“划片”的界定，其隐含逻辑是“我是按照上级的精神办事”，意图在体现自身决策的“公平公正”，却很少考虑由此带来的教育不均衡现象，更少考虑如何更好地实现教育均衡的目的。政策制定与实施绝对化导致政策僵化，在一定程度上造成学校生源差距，也为更有资本优势的社会群体创设了“钻政策空子”的机会。

（二）评价方式单一导致学校发展同质化

义务教育发展均衡的评价标准是多维度的，但在具体实施中往往将评价标准“简化”为依据学生成绩进行评判。为了管理方便，教育行政部门更愿意采取量化方式，即通过学生考试成绩来评价学校教学质量与发展情况。虽然当前国家教育主管部门明确禁止义务教育阶段进行考试，但地方教育行政部门仍然通过“质量监测”等方式变相考试。因为学生考试成绩涉及学校荣誉，更关涉校长办学水平和领导能力。校长为了提升学生成绩，并以此作为评价教师的主要标准，使得教师必须以提升学生考试成绩为实际教学目标。于是学校整体形成了“一切为了提升学生考试成绩”的教学氛围。教育行政部门主要以考试成绩为评价标准的做法也影响了社会对学校的评价。教育行政部门对学校的评价是公开的，评价结果为社会对学校评价产生了导向作用。于是，在教育行政部门评价标准的导向与社会舆论压力下，各校争相迎合评价标准，导致学校发展主要以提升学生考试成绩为第一要务，最终造成学校发展同质化。并使部分原先具备良好师资与生源的学校在各种评选中占据优势，从而引发“马太效应”，最终导致家长在“择校”中选择目标单一，造成部分学校选报人数远远大于其能服务学生数的现象。

（三）地方举措不力导致教育均衡表象化

经济学领域存在“政府悖论”现象，即政府既是经济发展的推动者，又是经济发展的最大阻碍。在教育领域，“政府悖论”现象同样影响和制约着义务教育均衡发展的进程。[7]其一，地方政府对教育均衡的认识存在局限性。教育均衡的目的是为了实现教育公平，而对公平的认识是多元的。比较公认的公平既包含均等，也包含补偿。当前地方政府在经费分配、设备投放等方面存在“平均主义”倾向，在“均等”行为表象下其实在制造新的不均衡。其二，地方政府存在一定的功利思想。一方面，有的为了彰显政绩，将财力、物力集中投入部分学校，力图打造“名校”来展示自己的作为。这种假借“树样板”实为“建功劳”的做法，实质是在拉大学校间的差距。另一方面，有的为了体现当地教育质量，默许了教育行政部门和学校利用“名校率”“达线人数”等作为宣传“教育实力”的标准，造成了学校以及社会对高分数的追求。这体现了相关主管部门的“两面性”，进一步导致了教育均衡的表象化。其三，地方政府实现教育发展均衡的措施不力。对于国家政策，地方政府在实施过程中大打折扣。比如教师轮岗交流在实施中确实存在许多问题，但政府在推行过程中更倾向于“屈服”于现实困境，只是表象化地执行政策，象征性地将部分教师进行轮岗交流，这导致了师资不均衡现象。[8]为了实现教育均衡，地方政府往往采取其他举措，如“集团办学”“引进名校”等，但在这种轰轰烈烈的表象下，教师和教学资源并未实现流动，先进的教学理念也难以实施，使得“集团办学”“引进名校”等往往沦为政府邀功的“噱头”。

三、义务教育均衡发展的突破路径

义务教育均衡发展离不开政府支持，并主要体现为政策引导。结合当前教育均衡出现的问题，完善相关政策，强化顶层设计可以为地方政府与教育行政部门在教育均衡过程中提供科学的政策引导。还可以通过评价的导向作用，强化对学校与学生的多元评价，促进学校多样化发展，为家长提供丰富的“择校”空间。此外，还可以通过教育补偿方式弥补因各种客观因素造成的学校间差距，促进教育公平的实现，最终实现义务教育均衡发展。

（一）完善教育政策，强化顶层设计：提供理性的实践导向

任何政策都不可能是完美的，义务教育政策应在执行中根据其产生的问题进行逐步调整，以弥补制度缺陷、优化制度设计。首先，我国义务教育政策呈现出以教育公平为导向的政策价值，在执行过程中以政府强势主导的自上而下的制度调整为主。[9]这在强化政府职能的同时弱化了基层部门的作用，造成政策执行的应付心理和教条主义。因此，义务教育政策制定应坚持自上而下和自下而上相结合，既彰显政府的引导功能，又吸收基层实践智慧，切实为政策的具体实施提供指导性原则。其次，在政策制定过程中，应尽量减少原制度网络的限制，弱化对原结构的预期，以此实现路径突破，打破原有内部治理结构的路径锁定。[10]最后，政策制定要结合多学科理论进行反复辩证，尽量消除政策的不足。比如“划片入学”政策，不应该“一刀切”地简单认为划分学区就能禁止生源流动，而应借助社会学理论，考虑我国当前社会分层及阶层固化的现状，尽量消除因社会资本而引起的破坏教育均衡发展现象。政策的制定与执行不是静态和僵化的，应不断调整和弥补。特别是对国家政策，更应进行方向性引导，给政策执行留足创造性实施的空间。

（二）优化教育评价，发展学校特色：满足多样的教育需求

通过优化教育评价体系，可以突破当前单向度评价的困境，促进学校办学特色多样化发展，在更大程度上满足社会对教育的多样化需求，以促进教育均衡实现。评价具有导向作用，教育评价往往可以引导教育改革的方向。虽然历次课程改革一直倡导学生多元评价，但由于考试制度在我国教育教学中根深蒂固，在实际教学过程中，各个责任主体都默许了将考试成绩作为学生评价主要依据的现象，这不但阻碍了教育教学改革的顺利实施，也影响了义务教育均衡发展的落实。所以，一方面从国家层面应该优化教育评价制度，切实实行多元评价体系。对学校评价，应弱化对教学成绩的关注，而应将学生的学习兴趣、课外知识的方法程度、基本劳动技能的掌握等，作为评价主要指标。

在这种评价标准影响下，学校一般会顺应评价标准的转变，将教师与学生从单一的教学成绩评价中解脱出来，在教学过程中注重课外知识与基本生存技能的掌握，从而落实素质教育，也可以将学校发展均衡拉出一元评价的“怪圈”，为所有学校提供新的公平竞争机会。另一方面，可以通过政策引领和学校主动变革相结合，鼓励学校实现特色化办学，以满足社会对多样化教育的需求。比如有的学校注重体育，有的注重艺术，有的注重传统文化等，从而使家长在“择校”时有多样选择，从而既避免“扎堆择校”现象，又促进学校特色办学，提升教育水平。

（三）丰富教育资源，提供教育补偿：实现动态的教育均衡

在有限条件下，要实现教育均衡，一方面需要提升教育资源的质量，另一方面需要结合教育公平的理念，对弱势群体和单位实行教育补偿。教育均衡难以实现的根源还是优质教育资源的短缺。[11]教育资源包含学校的硬件设备、师资，以及教学素材等方面。当前，即使是许多城镇学校条件也比较差，比如由于历史原因，学校占地面积较小、学生数量扩张等，导致学校没有实验室、图书室，甚至没有足够大的操场供学生活动。对此，可由政府统筹，为学校扩大办学面积或建立新校区，并加大硬件投资力度，以解决学校硬件优化的问题。

[12]在师资方面，可通过提高教师入职门槛和强化在职教师培训等方式整体提升教师质量。教学素材建设方面，可以强化校园网建设，通过教育教学资源共建共享提升资源薄弱学校的教学资源质量。还可以与“名校”结对子，让学生通过远程教学方式与“名校”学生同上一节课。这可以在一定程度上缓解学校间师资不均的问题。事实上，受各种条件制约，处于不同地域的学校难免会在师资、生源等方面存在差距，需要根据教育公平理念，为薄弱学校和群体进行教育补偿。如可以通过提高教师待遇等方式吸引优秀教师流入薄弱学校。还可通过提高薄弱学校学生的学习机会和升学机会等方式“留住”薄弱生源，甚至吸引其他“优质”生源，以此实现生源均衡。

四、结论

义务教育均衡发展是涉及国计民生的重大问题。随着国家教育投入力度增大，我国义务教育得到了长足发展。但要实现更大程度的均衡发展，还需要在政策制定和具体实践中，结合教育公平的理念，从多学科视角出发，采用多种途径消除义务教育不均衡发展的现象。[12]此外，在义务教育发展均衡评价中，更应转化视角，将自上而下的评价模式转向由社会评价为主的评价模式。因为家长、学生、教师和校长等群体才是身处义务教育一线的重要元素，更能直观感受到义务教育的均衡发展情况。这样通过在政策与评价两方面着力，可以更好地促进义务教育均衡发展，更大程度地提升人民对教育的满意程度，增强人民的幸福感。