浅谈基于土地换保障模式的农村居民养老问题研究

通过介绍农村人口老龄化形势和传统家庭养老功能变化说明了农村养老形势的日趋严峻，并结合土地承包经营权的流转来对实施土地换保障的典型模式进行分析。通过分析土地换保障的优点和不足，对基于土地换保障模式下农村居民养老提出了针对性的建议，以期使土地换保障起到公平和效率、缓解农村养老负担、维护农民养老权益的作用。

　　1　问题提出

　　2008年底，我国60岁及以上的人口约为15989万人，占全国总人口的12．0％，65岁及以上的老年人约为109546万人，占总人口的8．3％，这表明我国的人口老龄化现象已经十分严重。其中，农村人口老龄化的形势更加不容乐观。我国80％以上的老年人口居住在农村，农村人口的老龄化水平(7．35％)已经超过了城镇的老龄化水平(6．30％)，高出1．24％，这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。同时，由于城市化进程的加快和人口的流动性，农村有较高文化程度的青壮年劳动力越来越多地进入城市。这在给城市带来新的活力的同时，也加重了农村人口的老龄化程度。传统的家庭养老一直是农村养老的最主要的方式，而土地则是我国历来传承的家庭养老的经济基础和依靠。建国以来，我国农村养老的历史同时也是一部土地制度改革变迁的历史。但是随着经济的发展和城市化进程的加快，我国不仅大量农村土地被征用，而且农民取得的土地收入也日益减少，家庭养老的经济基础越来越薄弱，再加上严重的人口老龄化，使得农村养老形势日益严峻。虽然国家没有统一的政策，但是在很多地方，尤其是东部经济发达地区已经逐渐改变过去对农民失去土地后单纯进行货币安置的做法，开始探索社会保障安置的方式，即“土地换保障”。土地换保障是伴随着土地征用的扩大而产生的一种制度创新，即农民在自己承包的土地被征用后，得到的经济补偿不再是货币，而是以这些经济补偿为基金建立的社会保险。十七届三中全会通过的《中央推进农村改革发展若干重大问题决定》正式规定我国允许土地承包经营权的流转，这为土地换保障的进一步发展提供了平台和条件。在土地流转的背景下，可以考虑在有条件的地区因地制宜地探索实施土地换保障，并配合新型农村社会养老保险政策，利用土地的重要作用来为农村养老问题的缓解提供可行性途径，从而维护农村老人的合法权益，实现社会公平。

　　2　我国农村养老存在的问题

　　2．1传统代际养老形势严峻，农村老人缺乏照料

　　我国农村历来以家庭代际养老为主，传统的家庭养老有着深厚的经济和文化基础，但随着计划生育政策的实施、城市化和现代化进程的发展，以及因此带来的子女数减少、家庭规模、结构和功能变迁、人口流动尤其是农村外出务工青壮年劳动力的增加和人们思想价值观念变化等，很多农村地区传统的家庭养老方式已经难以为继。

　　在导致传统代际养老功能衰退的因素中，农村青壮年劳动力的大量外流尤其不容忽视。据统计，2006年农村外出从业劳动力达到13181万。由图1可见，我国农村外流劳动力多是20～40岁之间的青壮年，而且以男性居多，这对农村传统养老影响巨大，甚至很多地方已经成为“空壳村”。在这种情况下，即使农村老人仍然依靠家庭成员供养，也只能是物质上的供养，他们在精神和日常生活方面仍然缺乏相应照料，有的甚至成为“空巢”老人。

　　由于子女不在身边，很多农村老年人的身体状况并不理想，有些甚至不能自理，他们只能独立生活，缺乏应有的照料。据2005年1％人口抽样调查统计，农村60岁及以上的老年人口中生活不能自理的已达到18．21％，还有23．3％的老人只能保证基本的工作生活。即使身体健康，大多数老人不得不照顾被留在家的孙子或孙女。因此，在这种情况下，有相当一部分的老人并没有能力在青壮年劳动力外出从业时负责家里的农活，这也是导致很多农村地区土地隐性抛荒现象非常严重的重要原因之一。
2．2农村社会养老保险发展缓慢，难以保障养老权益

　　按照社会学来讲，农村传统代际养老属于初级群体功能的范畴，而农村社会养老保险则属于次级群体功能的范畴。根据社会进步和经济发展的趋势，次级群体取代初级群体是历史的必然。但是，在传统代际养老功能衰退的情况下，农村社会养老保险却没有发挥应有的重要作用来解决农村养老问题。根据2008年我国城乡居民社会保障状况调查相关数据，在18～69岁的拥有城镇户籍的人口中，有53％的人参加了城镇养老保险(包含城镇基本养老保险和企业补充养老保险)，而在18～69岁的拥有农村户籍的人口中，参加养老保险的仅有5．6％。相对城镇而言，依靠领取社会养老保险金养老的农村老人所占比例非常小，农村社会养老保险参保率低，覆盖面小。

　　当前，由于农村老龄化愈加的日益严重和青壮年劳动力的大量外流，农村养老负担愈加沉重，耕地的隐性抛荒严重两大问题日趋势严峻。在我国人均耕地面积日益减少的背景下，农村土地的抛荒更造成了土地资源的浪费，影响到了我国粮食安全。

　　3　土地经营权流转背景下土地换保障的典型模式

　　土地承包经营权的流转和目前在农村一些地区已经实施的“土地换保障”政策可以相互促进、互相作用，从而为农村养老和土地隐性抛荒问题的解决提供可行性途径。因为现行农村居民的社会养老保险仍以个人和集体缴费为主，在集体经济发展较为落后的地区，农民个人缴费就要占大部分。但是农民收入水平低，没有能力缴纳社保费用，使得农村养老保险基金难以筹集。因此，农民可以通过多种形式对土地承包经营权进行流转，并将获得的部分收入作为社保基金，这既是解决农民养老问题的一种有效办法，又可以减少土地流转制度改革的压力。土地是农民的就业场所和生活保障，农民出让土地意味着失业和失去生活保障。为了维护社会稳定，土地流转受到很多限制，流转方式单一，农民的土地大多只能通过征用的方式流转出去。而一旦社会保障取代土地成为农民的生活保障，土地对农民的重要性就会降低，土地承包经营权的流转就可以变得更为容易实施。目前，我国农村地区实施土地换保障比较成功的模式较多，也各具特色，比较典型的有浙江嘉兴模式和成都温江等。

　　3．1浙江嘉兴模式

　　浙江省嘉兴市在推进城市化的过程中，采取以“土地换社保”的方式安置失地农业人员，并在1998年出台了以“土地换社保”的土地征用制度改革。在土地被征用以后，失地农民户口“农转非”，并进入社会养老保险体系，按月领取养老金。通过这一办法，失地农民的基本生活将得到长期保障。政策主要包括：①16周岁以上人员补尝费计算。缴纳年限以征地时在农村的劳动年限计算，最低从年满l6周岁起算，每满1年为其缴纳1年的社会保险统筹费，最高为15年。嘉兴市社保处为征地人员设立个人账户。缴费标准的计算公式：上一年浙江省职工平均工资X85％X17％基数(缴费比例)×15年。②16周岁以下人员补偿费计算。按年龄计算一次性发给征地安置补偿费(标准为3000+200×年龄)。③征地时已享受城镇职工基本养老保险待遇的人员安置补偿费计算。对这些人发给一次性征地安置补偿费12 000元。④养老保障安置方式。征地时达到退休年龄(男满60周岁、女满50周岁)的被征地人员，与劳动部门签订协议后从次月开始按月发放养老金(按当年最低社会养老金标准);在征地时男45一60周岁、女35一50周岁的被征地人员，到退休年龄后按月发放养老金，退休前每月发放生活补助费和医疗包干费160元;对在征地时男16一45周岁、女16 ---35周岁的被征地人员，一次性发给自谋职业费8 000元，达到退休年龄后按照实际缴费情况享受相应养老待遇。
 

　3. 2成都温江模式

　　在全国率先实行城乡统筹试点改革的成都，在全市范围内把对失地农民的一次性补偿改成了以土地换社保。成都市温江区由于当地许多青壮年都在外打工，造成大量土地无人耕作与老人无人照料。因此，2006年成都在全国率先提出“双放弃换社保”的设想，即农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。通过推动农民离开土地成为市民推进城市化进程，也实现了土地的规模经营和规模效益。政策主要包括:①农民自愿实行双放弃并经有关部门批准后可购买安置房，按照“双放弃”社保政策参加社会保险，实行个人交一点、集体出一点、财政补一点的“三个二点”的筹资机制。②对男满60周岁、女满50周岁及以上的人员，个人和集体缴纳9 100元，政府补贴23 000元，缴清次月按温江当年城镇企业退休人员最低基本养老保险金标准领取养老金，同时享受住院医疗保险待遇。③对男50一59周岁、女40 } 49周岁的，按城镇个体人员参保缴费，政府补贴1 800元(补10年)，同时按照城镇基本养老保险政策享受养老金待遇，并享受门诊和住院医疗待遇。④对男40一49周岁、女30 } 39周岁的，按城镇个体人员参保缴费，政府补贴1 200元(补15年)，同时，按城镇基本养老保险政策享受养老金待遇，并享受门诊和住院医疗待遇。⑤男不满40周岁、女不满30周岁的，按城镇职工基本养老保险和医疗保险制度规定缴费，政府不补贴，同时按照城镇基本养老保险政策享受养老金待遇，并享受门诊和住院医疗待遇。

　　在大力推广“双放弃”的同时，温江还在农村试点“两股一改”，即农村集体资产股份化、集体土地股权化，同时配套实施以转变农民身份为目标的村改社区。农村集体资产股份化和集体土地股权化后，交由村级股份经济合作社统一管理，合作社对全村的土地进行一次整理。有项目支撑的村(社区)由合作社统一与项目业主签订土地流转合同，按股份和股权享有相应的收益。暂时没有项目的村，由村级股份经济合作社统一经营。这对农村土地经营规模化、现代化的实现提供了条件，也为农民日后的长期生活来源提供了保障。

　　3．3两种模式在农村养老方面的比较浙江嘉兴模式和成都温江模式都是当地政府主导的在因地制宜的基础上实施的解决农村养老问题的新尝试，但在具体实施等方面有所不同。

　　3．3．1实施对象和前提不同。浙江嘉兴模式主要是针对久地农民提供的养老保障，只有农民土地被征用后才能列入土地换保障范畴；而成都温江的双放弃换保障政策的对象范围则更为广泛，只要农民自愿双放弃(自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权)并且符合以下2个条件即可享受社保待遇：一是农户年人均纯收入必须达到5000元以上，其中80％以上来自非农产业；二是在政府规定区域内居住的农民优先考虑。因此，温江模式与嘉兴模式相比，其实施范同更加广泛，也更具有自愿性和主动性。

　　3．3．2待遇标准不同。浙江嘉兴规定农民待遇标准按当年最低社会养老金标准，低于城镇职T的基本养老保险待遇水平；而成都温江在农民双放弃后将农民集中安排在城区居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。据统计，双放弃换社保政策实施下来，政府先期投在每位双放弃农民身上的资金多达l2万。相比较而言，成都温江模式的待遇水平更具公平性。

　　3．3．3配套措施方面不同。温江模式比嘉兴模式更加灵活多样，用“两股一改”政策作为“双放弃换保障”政策的配套，两者相互结合，为农民提供更多的选择权，也为农村土地承包经营权的流转提供了良好的平台。

　　4　土地经营权流转背景下土地换保障的优点与不足

　　4．1土地换保障的优点

　　4．1．1缓解农村养老负担，健全城乡社保体系。一个比较完备的、公平的社会保障体系应该覆盖城乡全体居民，在公平和效率之间寻找平衡。而当农村社会保障体系缺乏尤其是农村老人老无可依时，整个社会就难以实现公平，最终也会影响经济发展和社会稳定。从我国农村发展和现代化的进程来看，社会养老保险的建立健全是巩固计划生育成果、迎接农村人口老龄化挑战、促进农业现代化和非农产业发展、加快农村城镇化的必然结果。土地换保障通过土地制度和社会保障制度的创新填补了农村土地流转制度和社会保障制度的空缺，使土地养老功能的延续成为了一种切实可行的制度安排，是解决农民养老问题的新路径。

　　当然，我国农村地区由于经济、文化等情况各不相同，因此土地换保障也并非具有普遍适用性，各农村地区可以在因地制宜的基础上采取灵活多样的形式来解决当地养老问题。
 

4．1．2促进农业规模化经营和城市化发展。我国人均耕地仅为0．093hm2，不到世界平均水平的40％，难以实现规模化经营，许多现代化农业设施也无法使用。通过土地换保障，农民可以通过多种方式流转土地承包经营权，从而突破“一家一户”小规模分散经营的局限，推进土地的集约化、规模化、产业化经营，实现从传统农业向现代农业的跨越；通过提高土地耕种效益来不断增加农民收入，从而有效地调动农民的积极性。这样既解决了农民的养老问题，也为我国农业现代化的发展和农业结构的调整提供了契机。

　　另外，土地承包经营权的流转促进了农业人口向非农业人口的转换，通过逐步实现市民化来推动我国城市化的进程。政府也可以把人、土地等经济要素进一步整合起来，提高城镇化程度，促进城乡可持续发展。

　　4．1．3有助于解决土地征用和流转过程中产生的问题，维护社会稳定。随着农村土地承包经营权的流转，必须考虑的一个问题是流转后的风险，即流转后农民的生产和生活保障问题。以往对农民征地后采用的补偿方式多是一次性货币补偿，这种方法适宜安置年轻人和已出外打工的农民，不适宜安置老年人和劳动技能较低的农民。因为在目前社会条件下，农民失去土地后白谋职业一般比较困难。在经济发达的地区，由于第二、三产业的繁荣，农民流转土地后还可以自谋路，但在一些经济不发达的地区，农民就很难再找到其他就业出路，这就容易导致很多农民因为征地而产生的社会问题。土地换保障对农民的保障并不是一次性和一时的，而是长期性的来保障农民的养老等权益，这就避免了农民失去土地后的后顾之忧，维护了社会的稳定。

　　4．2土地换保障存在的不足

　　4．2．1现行政策大多只针对被征地农民，实施对象范围狭小。很多农村地区青壮年劳动力大量外出，老人无力耕种或者土地面积较小，无法实现规模化、现代化耕种等，但是由于土地未被征用或者当地并没有实施土地换保障政策，即使他们将土地承包经营权流转出去，也难以保证以后的生活，所以这些农民宁愿将土地搁置形成资源浪费，也不愿将土地流转出去。因此，土地换保障政策和土地流转政策应相互配套、共同作用，为流转土地承包经营权的农民建立保障，并因地制官地扩大土地换保障的实施对象和范围，促进土地承包经营权的流转。

　　4．2．2土地承包经营权流转的相关法律制度不健全，管理有待完善。目前，指导农村土地承包经营权流转工作的政策法规不尽明确。土地承包经营权流转双方权利与义务的明确，利益补偿关系的协调，流转价格依据的确定，矛盾纠纷的处理等都存在较大的盲目性、随意性，致使土地纠纷日渐增多，侵权行为时有发生。司法机关及有关行政部门处理这一类问题常常感到无法可依。同时，土地承包经营权流转不规范，管理制度不健全。主要表现在：①流转市场不完善，有的没有流转市场。②合同不完善、纠纷隐患突出，甚至没有合同。大多数合同条款不齐全、权利与义务不明确，流转合同未进行鉴定、公证等，严重影响流转丁作的正常开展，给农村社会稳定埋下隐患。

　　5　对策与建议

　　5．1完善法律法规，规范土地承包经营权的流转农村土地经营权流转涉及多方面的利益，必须健全制度，严格运作程序。坚持“自愿、依法、有偿”原则、坚持土地经营权流转形式多样化原则、坚持依法签订书面合同的原则，正确引导和加强服务。以《中央推进农村改革发展若十重大问题决定》的颁布实施为契机，修订和完善现行有关农村土地承包经营权流转监管方面的法规和办法，抓紧制定相关配套制度和规章，建立土地流转监管机制，使土地经营权流转工作有章可循、有法可依。

　　5．2对加入土地换保障的农民进行培训，拓展就业渠道农民加入土地换社保后，虽然年老时可以获得保障，但多数的青壮年却面临重新就业的问题。而农民的文化素质和劳动技能普遍较低，在土地以外的其他工作岗位的竞争中处于劣势，大部分难以找到新的就业机会。因此，建议由政府出资补助，对农民进行就业技术培训，按照城乡统筹、政府援助、自主择业、市场调节的原则，推动“市场引导就业，培训促进就业”机制的形成。此外，可以因地制宜地鼓励农村土地人股，建立规模化、集约化的乡镇集体经济，吸纳农村劳动力。

　　5．3大力发展农村老年服务业，宣扬传统“孝文化”相对城市而言，农村地区的老年服务人员在农村老龄化日益严峻的形势下显得更为紧缺。发展农村老年服务业可以更好地满足农村老年人日益增长的需求，提高农村老年人的生活质量，增进他们的晚年生活的幸福程度。历来我国传统的儒家文化十分柞崇“孝文化”，这种文化背景为我国老年人的健康保障提供了一个有利的条件，应该在传统“孝”文化的基础上形成适应新时代的敬老、养老文化，培养敬老、养老的家庭美德，积极构建敬老养老的社会观念。

　　6　结语

　　社会保障是公平和效率的结合体，但如果人口老龄化形势日趋严峻背景下的农村养老问题得不到很好的解决，社会保障的公平性和效率性也将无法谈起，最终也会严重影响社会稳定和经济发展。土地换保障作为一种新的养老方式，兼顾了公平和效率，既为农村养老问题的解决提供了可行性途径，促进了城乡一体化的进程，也为土地承包经营权的流转创造了良好的平台，推动了农业经济的规模化、产业化发展。但是土地换保障政策也并非具有普通适用性，还需要进一步完善，农村养老问题的最终解决要依靠新型农村社会养老保险体系的建立健全和发展来实现。