浅论关于《政府信息公开条例》实施的思考

本文以讨论的形式，分析了政府信息公开所面临的社会环境因素和必须具备的充分必要条件．从不同角度探讨了政府部门、非政府组织、文化事业机构以及公民在信息公开中扮演的角色、承担的职责。最后，对《条例》实施过程中可能出现的问题做出预测并提出一定的解决方案

　　论文关键词：信息公开 公共信息 政府条例

　　在全面总结实践经验、广泛征求各界意见的基础上，国务院经过5年多的艰苦努力，制定并颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称“《条例》”)对于这部规范政府自身行为的重要行政法规．国务院法制办公室主任曹康泰认为是“现代民主政治发展的产物‘对保障公民的民主权利，提高政府工作的透明度．充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用．都有重要意义”。
　　《条例》的现实意义和积极作用不言而喻．但在实施过程中可能遇到的各种问题却并非都很清晰．有的甚至极为复杂本次笔谈希望以创新的视角分析政府信息公开的影响因素．对《条例》实施的社会环境进行全面的认识，对社会各阶层、各行业在实施中扮演的角色及其相互关系进行深入的探讨结合专业特色，体现理论价值．剖析政府信息公开的现状，并预测《条例》实施的进程．对其中的相关问题进行有别于他人及主流媒体的深入细致的研究。

　　1政府信息公开实施的社会环境与条件认识

　　柯平(以下称“主持人”)：作为一项庞大的社会系统工程．政府信息公开以公民的民主权利为根本诉求．一方面关系到社会主义民主法制和政治文明．另一方面关系到政府转型中．对政府信息资源的高效开发与利用W TO的加入、知识经济的兴起、和谐社会的创建．以及可持续发展观的提出，无一不体现出政府信息公开的必要性，《条例》的颁布与实施具备了极为深刻的历史意义和现实意义。
　　对于影响《条例》实施的社会环境和条件可以从两个层面加以认识首先是实施的充分和必要条件．前者建立在大量的信息化工作基础之上．包含了公民信息素养的普遍提升．文化大发展、大繁荣的全力倡导：后者则以“十七大”报告对社会进程的明确规划为宏观背景．体现在党和国家对深化改革的决心和行动之上另一个层面可以分为“硬条件”与“软条件”，前者包括针对《条例》实施而进行的政府机构及人员的设置、社会相关机构的完善、互联网络的普及等：后者则主要表现在公民的信息需求与权利意识。
　　在全球化背景下发生的一系列转变．促使占据社会信息资源很大比重的政府信息向着更广泛的利用空间发展演化除了以上有利的条件．我们还应看到许多不尽如人意的地方．如城乡之间的差异．东西部地区之间的区别．相关法规的配套完善等都有很大的改进空间和繁重的后续工作对于这样一个复杂的社会系统工程而言．理想的条件并未完全具备．尽管《条例》从颁布到实施已经历了整整一年的准备阶段．但要真正地实现政府信息的顺利公开并确保其高效的利用．今后无疑仍有很长的路要走。
　　赵益民：以历史的眼光来考察政府信息的公开．我们可以归纳出三个主要的影响因素：首先是传统政治文化的羁绊。“民可使由之．不可使知之”、“刑不可知，则威不可测”的思想在不少官员中根深蒂固．正如马克思所言：“官僚机构的普遍精神是神秘．是奥秘……公开国家的精神及国家的意图．对官僚机构系统就等于出卖它的秘密”在我国．政府信息在很长一段时间内处于“保密”状态．即使在政府内部，信息知晓程度也是按级别设定的．公众所了解到的信息大多是经过研究、调整后的被“过滤”的信息其次是官员私利与信息公开的冲突信息开放从建立和谐社会的长远目标来看非常重要．但从地区经济的短期增长则看不出明显的效果目前的干部管理、绩效评估、提升尚未将政府信息开放作为重要的考核标准，尚不足以引起大多数干部的重视,另外．信息封闭给一些干部或部门留下了从中获利的机会．“保密法”对官员的长期影响也使得信息公开蕴含着极大的政治风险。再次．成本成为容易忽视的问题。对杂乱的政府信息进行整理、组织、核对、公布等.加工处理的成本远远超出常人的估计．如2002~美国所有联邦政府部门的相关活动总成本是2．53亿美元．2004年上海市用于政府信息公开的费用达2578万元．平均每个区县支出55．5万元如此巨大的资金投入．在全国范围内的可行性尚待论证。
　　正如主持人所言．《条例》实施的条件目前并未完全具备．我们在根除封建残留意识的同时也应考虑到政府工作人员的利益，设计激励机制，将信息公开由利益单向转移的强制行为改造成多方共赢的社会自觉活动另一方面．经费的保证则不应忽视非政府组织与个人的积极作用，社会资源的广泛利用无疑是降低信息公开成本的有效手段。
　　詹越：从环境条件来看．首先，政府信息公开制度产生的基础条件是社会上公民权利意识的醒悟与提高公民强烈的权利意识极大地推进了民主的发展。继而增强了公民参政、议政的愿望，而参政、议政的前提之一是要充分知悉政府的信息．要求政府信息公开而其核心是满足公民对政府信息的知情权．这种权力观念是在民主发展的进程中逐步树立起来的．而民主的发展又进一步推动了该权利的内涵其次．服务型政府观念的树立是政府信息公开制度建立和实施的思想保证在行政领域．服务观念逐步得到认可．正是政府信息服务观念的树立推动着政府信息公开制度的建设．而完善的政府信息公开制度又保障政府服务宗旨的实现因此．没有政府观念的转变．就没有制度的创新．公民新的知情权利的请求与主张只会流于表面化．更谈不上政府信息公开从社会现实要求来看．政府信息公开一是保障公民知情权、参与权、表达权、监督权政治要求的需要政府权力只能是来源于人民．最终还必须回归于人民，人民群众对政府行使权力的内容、程序和过程必须享有知情权、参与权、表达权、监督权而这些权利的实现是通过熟悉和了解政府信息来保障的．因此，必须公开政府信息。二是化解社会矛盾．促进和谐社会建设客观要求的需要．特别是我国现阶段正处于体制深刻转换、结构深刻调整和社会深刻变革的时期，政府信息是否公开、透明．直接关系到人民群众对政府的信赖程度，直接关系到社会政治经济的稳定。三是转变执政方式，深化行政体制改革的必然要求，大力提倡和推进政府信息公开是实现政府职能转变的一项重要举措。四是建立反腐倡廉制度性要求的需要，推进政府信息公开．将政府行使权力的过程置于人民群众的公开监督之下．对从源头上预防和治理腐败将产生深远的影响从经济条件来看，知识经济的到来以及信息技术的高度发展．推动了政府信息公开制度的发展政府信息是否得到运行和公开．及时转化为生产力关系到国家的经济发展和前景．而信息技术的进步促进了政府信息公开制度的发展与完善。
弓克：实施政府信息公开已经不单纯是公民个人信息知情权等人权问题，而更是整个社会民主法制化发展的要求．也是符合当今时代发展趋势的。世界主要国家均已制订相关的政府信息公开法，政府信息公开已经成为国际社会不可阻挡的潮流与必然趋势我国早期推行的村务公开、电子政务以及各省市制订的政府信息公开条例，都为最终制订全国性的政府信息公开法规奠定了条件。信息环境下民众有了更为广泛的信息获取渠道．在此政府如果不能实现自身的公共信息传递服务功能的话。首先会降低公众对于政府的信任指数以及相关政治活动的参与热情．而更严重的可能是整个社会中更加注重信息的非正常获取．单纯追求片面乃至狭隘的个人或小部门物质利益．损害整个社会的利益以及未来的健康有序发展政府信息公开是一个长久的过程，在早期．还是偏重于机构制度性的公开。而当前的重点则是实现向法制权利型公开的转向

　　2《政府信息公开条例》实施当中的角色问题

　　主持人：政府信息的公开涉及到社会各个阶层和行业．其中政府部门、非政府组织、公共信息服务机构及至全体公民所承担的责任义务不尽相同。随着信息公开的进程．所扮演的角色各有侧重，值得探析针对不同社会群体的功能发挥，我们可以将《条例》的实施划分为由浅入深的三个阶段。第一阶段首先要发挥政府的主导角色的作用，公民既是服务对象又是参与角色，非政府组织应当积极宣传、配合协助．以图书馆、档案馆为主的公共信息事业部门则应发挥主动介入的作用，除《条例》中的相关规定外，还应积极发掘其他的用武之地．如利用专业特长、信息技术和人力资源等优势．通过编制信息公开目录和指南、进行公民信息素养培训、协助加工初始文档等活动扩大自身影响．推动信息公开第二阶段要调动公民的主观能动性．进一步强化服务对象的主导地位，强调政府与公民的共同主导，以此促进《条例》的高效实施．奠定民主政治的基本保障。第三个阶段形成社会各界的互动平衡．如信息公开的监督职能承担者由最初的政府自身向社会公众转移．非政府组织也将发挥更大作用．政府信息在社会各阶层群体的自觉行为中形成采集、管理和传递的良性循环在这个渐进的过程中．既要求政府制定切实合理的分阶段实施计划．又要求社会组织和公民个体都具备应有的参与意识，在以政府信息公开为基础的民主政治舞台上扮演好自己的角色．在协作互动中谋求共同的发展。
　　黄兰秋：评议制度是保证《条例》顺利实施的重要因素，信息公开的初期可由上级政府部门来进行监督，发展到一定阶段后，公民、新闻媒体等社会评议的监督作用就应该体现出来．但最终还是要由健全的司法制度来确保信息公开的持续进程另外．公民的积极性应该得到充分的调动．逐步强化民众的主导意识．激发信息需求．鼓励公民主动要求政府公开信息．这些都是社会舆论的导向职责。
　　詹越：这里主要谈的是政府机关、图书馆和档案馆、公民、非政府组织的角色问题。首先是政府机关，根据《条例》的规定，政府机关是信息公开的主体。但应该是作为义务主体。规定政府信息公开的主体是由于政府机关代表人民行使国家行政权力，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务，其拥有和掌握的各种信息具有明显的垄断优势。这种信息的不对称性决定了政府必须负有公开信息的义务。图书馆和档案馆是政府的文化服务设施及服务机构．是政府的文化事业单位．成为提供政府信息服务最重要的机构．所以它们是政府信息公开的主体之一．具体说是义务主体之一。这两个机构具有良好的条件．能在最短的时间内最准确、高效率地满足公众对政府信息的需求通过自身的行为成为政府信息最集中有序、最方便查询、最快捷获取的社会信息公开中心公民是政府信息公开的权利主体之一．
　　这种地位在行政机关主动公开信息和应公民申请公开信息的双向行为中可明显地体现出来说明公众在政府信息公开上不再是被动接受者，而变成了主动要求者．扮演为权利主体的角色。从某种角度上说．这种双向公开实质上在信息公开中引入了公众参与机制．加大了通过信息公开制度保障公民知情权的力度非政府组织与公民的地位一样，也是政府信息公开的权利主体之一。
　　赵益民：对于政府信息公开，如果说公众的信息意识是外驱动力，那么公务人员的服务意识则是内驱动力。因此，树立新的管理或治理理念，消除权力本位和特权意识，培养自觉护法守法、自我约束、依法办事的法律意识．是促使政府及其公务人员逐渐形成公开政府信息是其义务和职责的观念．明确自身定位．塑造便于监督的服务型政府在政府机关之外，健全不同群体的利益表达机制．为政府信息公开的法制化营造坚实的社会基础国外政府信息公开法制化的基本经验体现出非政府组织的推动作用．而我国虽然一些社会成员想通过行政信息公开来满足自身执业或生活的需要，但由于组织化程度不高．尤其是利益集团表达机制的匮乏使得他们很难形成有效的“集体行动”，信息公开的法制化也会因此缺乏坚实的社会基础而停滞不前与此同时．新闻媒体的监督权和审稿权应得到应有的完善和保护．以便公众获取政府信息．并对行政机关及其公务人员进行有效的监督另外，考虑到企业的创新能力和激励机制通常会优于政府的运作，可借鉴发达国家普遍的做法．通过政府与企业的合作推动政府信息资源的利用，利用外包、企业投资、委托运行等多种方式加快社会公共服务体系的建设．让公众多收益、早受益我国已有学者提出对于一些增值性强又不涉及国家机密的信息机构．为了增加信息传播的激励，可将其转制为企业化经营，进行收费服务，这也不失为一种角色转变的探索和尝试。
　　弓克：从委托代理理论和公共选择理论分析，政府部门是作为理性人存在的．必然追求自身利益的最大化．而公众在信息公开中则处于分散化的存在状态．对于监督政府行为存在有限理性。所以某种程度上来说．政府信息资源是存在委托人的缺位的。同时．政府信息资源的真正所有者是社会公众，实践当中也存在事实上的所有者缺位由此．在政府信息资源所有权基础上派生出来的其他权利如使用权、收益权与转让权又如何分配?这就决定了公众必须让渡一部分利益到政府部门，这样既能刺激政府部门的运作效率．又能方便自身更便捷地获取与使用政府信息资源．体现出一种民众的政治参与力量与政府的控制管理力量的博弈。
 

李国新在2007年中国图书馆年会专辑之《中国图书馆的法制建设：现状与问题》指出，政府信息公开这个对图情领域发展而言的巨大契机包括图书馆扩展服务领域、扩大社会影响、争取社会重视、改善服务条件等因此相关服务部门应当有效整合，发挥整体性的服务优势．因为从单个个体进行分析，其力量与话语权都是相当薄弱的．一旦其组合成一定的系统．所代表的社会力量以及实现的功能将极为巨大。

　　3《政府信息公开条例》的实施中可能存在的问题与解决方案

　　赵益民：《条例》的起草编制历经波折，贯彻实施更将任重道远第一，作为对政府信息公开行为的自我规范，《条例》目前构建的仅是一种自上而下的内部约束机制．而信息公开法制化的进步程度却取决于社会的推力．因为民间的力量往往比官方的更具主动性。公民如果不善于利用架构好的制度．将会形成一种新的资源浪费第二国外的成功经验多是经历了从传统信息公开到电子信息公开的道路．我国《条例》的实施却很大程度建立在1999'~中央各部委及“两院”和“人大”全面启动的政府上网工程之上．在一个信息化基础薄弱的国家开展有效的信息公开，切实的途径和方式尚待摸索。第三．到目前为止，我国绝大多数省市乃至部分乡镇政府都制定出台了各自的信息公开条例、规定或办法．中央政府的《条例》是否优于所有的地方法规?是否能兼顾适合差别明显的地方特色?对此．不同级别的人民政府拥有各自不同的信息公开重点或许是一条值得尝试的道路。第四．无论政府信息公开的进程发展到什么阶段，监督与保障均是不可或缺的组成部分，《条例》中提出的“社会评议”突破了政府自我评定的局限．但评议指标却亟待研制．在此方面．图书档案界无疑具有学术优势．有责任为评议体系的构建做出一份应有的贡献.
　　弓克：另外还有一个信息针对性公开的问题，在我国大部分农村．政府信息公开不适应农民的需要．跟农民的切身利益不相关．内容艰深．来源狭窄，更新缓慢．缺乏反馈而农民关心的如政府资金使用、发展规划、政府法规、处罚条例等政府信息相对较少政府信息公开也是一个渐进的过程．所以不可能一蹴而就．不能因为现阶段的某些问题就完全否定信息公开进展的历程．在具体的推进上．会有一些短暂的失误乃至倒退．但这并不能阻碍整体化的发展进程．时势的发展趋势是谁都不能阻挡的。
　　詹越：在政府信息公开中发现了一些问题：与国外相比．我国政府信息公开的立法、政府信息资源数据库及共享系统、政府信息指引服务系统等均严重滞后．政府信息资源交流不畅。今后需逐步安排解决。政府网站在组织、搜集、审核及发布信息时应确保其权威性、时效性和真实性。另外．信息服务功能有待加强．应采取的措施：一是向公众提供各种日常性服务信息二是拓展信息交流渠道．建立严格的信息反馈制度三是利用政府部门所拥有的大量信息和高级专业人才．加强信息分析和预测．向社会各界提供信息咨询服务。《条例》的实施还应理顺信息公开与“保密法”的关系，条例建立了政府信息发布保密审查机制．规定参照1988年制定的已经过时了的密级规定．是一种严重的滞后表现．跟不上时代的发展要求。
　　黄兰秋：我认为处理好公开与安全的关系将是《条例》实施过程中需要解决的重要问题。从意识、技术和制度方面保证信息安全、网络安全和国家安全：建立专门审核机构负责处理相关的申请和诉讼．都需要不断摸索。要防止片面的信息公开．仅把信息公开当作目的，而忽视信息安全．国家安全。尤其是目前的安全、保密以及计算机核心技术都掌握在美国等发达国家手中．我国的安全专家非常缺乏．技术实力不强，那么可能我们认为是安全的信息．公开后被发达国家通过各种先进技术手段进行挖掘分析．可能会成为对国家安全不利的信息。经COI检索发现，关于信息公开安全保密方面的文献达到81篇之多，尤其“9．11”以后，国外发达国家认为公开的信息。对于恐怖组织获取进行恐怖活动所需的信息提供了方便和可能，于是对信息自由法案进行再思考．反信息公开之道而行之．对信息公开设置种种障碍．先后颁布多种法令以图解决国家安全和信息安全的威胁问题。此外．从今年西藏的“3．14”事件可以看出西方媒体对中国事务的报道．由于思维惯式和价值理念的差异。先人为主的意识非常浓厚在信息公开的同时如何消除舆论偏见．应对外界断章取义的认识误导，也将成为《条例》实施进程中必须考虑的问题。
　　另外，目前国内还没形成完整的信息公开的绩效评价体系．不利于增强政府的服务效力和影响力.对此．可以从定量和定性两个层面依据模糊综合评价的相关理论构建系统的评价指标。
　　主持人：对于《条例》实施的研究，我们首先应该掌握政府信息公开活动的规律和特点．其中包括依法实施的法律性．相关要素的系统性．阶段分层的复杂性．持续发展的长期性，以及切合国情的文化性。
　　另外，《条例》实施中可能遇到的矛盾和冲突会涉及公开与保密、公开与安全、需求与提供、数量与质量、主体与客体等方面在公开的主导方向下。协调好从国家到个人的机密和隐私的保护问题：切实保障网络环境下的信息安全：促使公民的信息需求得到有效满足：在强调信息提供数量的同时也具备质量的保证；力争信息资源获得充分的开发利用。同时．我们还要正确处理实施过程中可能出现的各种问题．
　　例如：领导的思想认识是否到位?信息设施是否完善?政府机构的执行力和人员素质是否有保障?公民的信息素养是否具备?参与意识和信息需求是否得以体现?信息法律伦理是否依然滞后?信息不对称的状况是否得到改善?政府网站的质量是否得到提升?实施反馈工作是否有效开展?公开评议活动是否全面落实?
　　从国际比较的视角来看．与西方片面地强调公开不同．我国重视政府引导．这就对领导的政策水平和信息素养提出了较高的要求。以发展的眼光来看．政府信息公开的不同阶段出现的问题也会各不相同，如《条例》实施的初期很可能会因为谨慎行事致使公开的信息较为陈旧．新颖性和及时性不一定能满足公众的需要此外．还会有不少难以预见的问题。随着《条例》的实施不断涌现．需要我们密切关注，深入研究。